Эффективность государственного управления в современных условиях

Общество постоянно  сотрясают социальные конфликты, хотя и локального характера; сформировались конфликтогенные регионы: Северный Кавказ, Кузбасс, Дальневосточное Приморье. Социологические опросы показывают, что главные узлы напряженности  и конфликтов связаны с различиями в доходах. Данное противоречие становится определяющим по отношению к другим, в том числе — между руководителями и подчиненными и по политическим взглядам. Социальное расслоение идет и в аспекте углубления неравенства между региональными общностями. Так, Москва и многие миллионы москвичей по существу превратились в особую привилегированную группу населения со значительно более высоким уровнем материальной жизни. Средний уровень душевых доходов в Москве в четыре раза превышает общероссийский, а с учетом более высокой стоимости жизни —в три раза. В особом положении находятся районы добычи нефти и газа, например, Тюменская область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский округа, где душевой доход (при учете более высоких цен) выше средне-российского в 1,7 раза. Вместе с тем в некоторых регионах и национальных республиках (Марий Эл, Дагестан, Поволжье) доходы населения ниже, чем среднем в России /29/. 

Многочисленные негативные проявления экономической составляющей системного кризиса — от обвального спада производства, потери государством львиной доли собственности и превращения его в международного должника (внешний долг России вырос в два раза и достиг 195 млрд) до обвала финансовой системы — создали экономическую ситуацию, парализующую рациональное руководство главнейшей сферой общественной жизни. Мизерный государственный бюджет на 1999 г. был бюджетом выживания, но не развития. Со всей остротой встала проблема модели проводимых в стране реформ по изменению социально-экономических отношений. К 2000 г. проблема выбора политико-экономической стратегии для нашей страны остается той проблемой, которая разделяет стоящие у власти и оппозиционные силы на противоположные лагери. Упорное нежелание верховного политического руководства и стоящих за ним сил критически проанализировать и объективно оценить возможности реализуемого курса, конечно, показывает принципиальность и силу политической воли руководства, что, однако, не может исключать необходимости поиска согласия на основной магистрали модернизации общества. И такое согласие со временем будет достигнуто. Оно и может положить конец политическим колебаниям правящих кругов между разноликими моделями реформ: польской, бразильской, аргентинской и пр. Пора бы попристальней посмотреть на китайскую модель, осуществление которой обеспечило КНР известный всему миру огромный экономический прогресс. Между тем, эта модель, не в пример российской, демонстрирует открытость реформ, отказ правящей партии от идеологического догматизма и переход на путь экономического прагматизма. Новый подход китайского руководства страной воплотился в известной формуле Ден Сяопина: “Неважно, какого цвета кошка — черного или белого, главное, чтобы она ловила мышей”. Похоже, что для российских либеральных радикал-реформаторов, наоборот: главное, какого цвета кошка, а не в том, способна ли она ловить мышей. 

Экономическая нестабильность определяет политическую и социальную. 

Поляризация социальных групп — не единственный процесс  в нынешней России. Наряду с укреплением  таких групп, как российская буржуазия (включая кучку олигархов) и “новая бюрократия”, приобретшие признаки классов, происходят существенные социальные сдвиги в “низах”. Появился многочисленный слой частных собственников, который, по мнению известного отечественного социолога М. Руткевича, можно отнести к мелкой и средней буржуазии. В их числе десятимиллионная армия “челноков”. По официальной терминологии, это — так называемый средний класс. Его развитие, безусловно, в известной мере ограничивает дестабилизирующее влияние социально-классовой поляризации, замедляет созревание социального антагонизма, но не блокирует. Тем более, что после пика экономического кризиса 17 августа 1998 г. массы “челноков” оказались у “разбитого корыта”, “челночный промысел” в значительной степени перестал быть доходным. 

Говоря об источниках социальной нестабильности, было бы грубой ошибкой не учитывать обострившиеся  за последние годы межнациональные  противоречия в стране. Они взорвались кровавыми конфликтами: в начале осетино-ингушским, а затем — войной на территории Чеченской Республики. Последствия их пока не преодолены и постоянно проявляются в многочисленных актах терроризма, дестабилизирующих ситуацию в Северо-Кавказском регионе. 

Опаснейшим дестабилизирующим  фактором является криминализация российского общества и государства. Общеизвестно, что преступность не только продолжает расти, но и пронизывает теперь уже многие сферы общественной жизни, включая политическую. Доминирующая преступность — экономическая, прямо связанная с проведенной в стране приватизацией, перераспределением государственной собственности в интересах кучки активистов первоначального накопления капитала и “новой бюрократии”. Каждый вновь приступавший к должности Председатель Правительства обещал покончить с криминализацией экономики, с преступностью на почве этнонациональных конфликтов, не допустить проникновения криминальных элементов в органы законодательной и исполнительной власти. Однако криминализация — следствие совокупности условий, сложившихся в ходе капитализации общества; это явление — спутник системного кризиса, охватившего страну, и высасывающее из нее жизненные соки. Поражение преступности возможно при условии вывода страны из нынешнего кризиса. 

Экономический кризис, социальная поляризация населения  и обнищание его большинства, криминализация общества порождают политическую нестабильность. Первичная причина всех этих явлений, ускоренная капитализация страны, а непосредственная — реализуемая тактика проведения либерально-демократических общественных отношений. 

Наиболее значительно потрясли политическую ситуацию в стране за последние годы три события: острый политический кризис в сентябре-октябре 1993 г. и насильственное прекращение конституционной деятельности Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, сопряженное с многочисленными человеческими жертвами; осуществление военных действий на территории Чеченской Республики (декабрь 1994-1996 гг.); обсуждение и голосование в Государственной Думе Федерального Собрания РФ материалов Специальной комиссии Госдумы об отрешении президента РФ Б.Н. Ельцина от должности. Каждое из названных политических событий в разной степени, но негативно влияло на процесс государственного управления обществом и существенно подрывало доверие население к правящему режиму. И теперь политическая нестабильность получила такое развитие, что едва ли она будет преодолена очередными выборами Государственной Думы и Президента. По мнению многих отечественных политиков и ученых, а также зарубежных аналитиков, дестабилизирующий элемент заложен в самой Конституции, в частности в дисбалансе полномочий президентской власти и Федерального Собрания РФ. 

Юристы подсчитали, что у Президента РФ, согласно Конституции, 80% властных полномочий, а остальные 20% полномочий делят между собою  традиционные ветви власти. Президентская власть возвышается над всеми другими ветвями власти и представляет собою особый вид государственной власти, не относящийся к какому-либо известному в теории ее ответвлению. По-видимому, такой статус главы государства позволил за 8 лет уволить в отставку 6 председателей Правительства, 45 заместителей Председателя и 100 министров, что, конечно, не способствовало политической стабильности. 

Постоянные конфликты  между президентской властью  и Правительством, с одной стороны, и законодательной властью, с другой, объективно обусловлены отмеченными социально-классовыми противоречиями в обществе. А субъективно — отсутствием у политической элиты культуры поведения в системе, где функционирует оппозиция. До тех пор, пока оппозиция (любая) будет рассматриваться как враждебная сила по отношению к режиму, а не как явление, нормальное в демократическом государстве, неизбежны всплески острых политических конфликтов. 

Каким образом мешает политическая нестабильность эффективному государственному управлению? Во-первых, она порождает периодические политические кризисы, подрывающие легитимность системы и нарушающие процесс государственного управления, отвлекающие усилия властей на их преодоление; во-вторых, чрезмерно политизирует и идеологизирует управленческий процесс, отодвигая на второй план рациональную мотивацию социально-экономического выбора и принятие прагматических административно-государственных решений; в-третьих, является препятствием на пути объединения наиболее активных слоев общества для решения проблем модернизации; в-четвертых, снижает престиж государства в международном сообществе; наконец, в-пятых, остроконфликтные политические ситуации стимулируют управляющие субъекты на принятие скороспелых и зачастую ошибочных решений или решений временных, с тем, чтобы погасить разногласия и противоречия. 

Экономическая, социальная и политическая нестабильность и  ее последствия смещают вектор политического  развития в сторону авторитаризма. Чем нестабильней система, тем шире возможности для утверждения диктаторских принципов и методов управления и больше ограничений (причем, зачастую оправданных) демократии. Давно доказано историческим опытом, что любые авторитарные режимы — плод развития общественно-политических кризисов. В России сегодня уже звучат призывы представителей крупного промышленного и финансового капитала, обращенные к Президенту РФ, совершить “мощный, волевой, стратегический поворот, который сохраняет верность взятым ранее обществом ориентирам И одновременно приведет эти ориентиры в соответствие с новой реальностью”. В чем же должен состоять такой “стратегический поворот”? В “состыковке капитала и государства”, в “укреплении вертикали власти в стране”, “настоящей, полноценной, конституционной президентской власти” с учетом “важности создания полноценных госкапиталистических отношений”. “И мы призываем власть в нынешних тяжелейших обстоятельствах думать не о том, как и кому передавать эстафету (читай: думать о выборах нового президента), а о том, как сохранить в России потенциал здорового роста, разума...” “Власть может и должна спасти ситуацию, дав отпор и силам реваншизма, и силам исчерпавшего себя реформизма”. Предельной “катастрофой может обернуться ныне политическая неадекватность власти” /30/. 

* * * 

Итак, эффективность государственного управления проявляется на всех уровнях функционирования системы: от отдельной организации — до местного общества, от местного уровня — до регионального, от регионального сообщества — до социальной системы и ее политической организации — государства. На каждом из уровней эффективность измеряется своими критериями, характеризующими соотношение целей и результатов, а в иной плоскости соответствие результатов интересам управляющих и управляемых, выраженных в целях. Высшим критерием эффективности системы государственного управления в целом служит полнота реализаций ее функций. В обобщенном выражении — это сохранение данных политической системы и общества, обеспечение их целостности, единства и безопасности, а также защита интересов всех групп населения, прав и свобод граждан. 

Целостность государства  и единство общества — результат  эффективного государственного управления, основа обеспечения их безопасности и условие достижения благосостояния народа. Отсюда фундаментальное значение общесистемной формы организации власти и управления. В многосоставных сообществах такой формой является федерализм. Его анализу посвящается следующая глава настоящей работы. 

Литература 

1. Хольцер М. Производительность, государственное управление и  демократия / Эффективность государственного управления. С. 17. 

2. Свайн Д., Уайт  Д. Оценка перспектив использования  информационных технологий в  целях повышения производительности / Эффективность государственного  управления. С. 795. 

3.Цит. по: Игнатов  В. Повышение эффективности государственной власти и управления — жизненно важная проблема сохранения российской государственности /Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. Вып. 1. Ростов н/Д, 1998. С. 5. 

4. Ельцин Б.Н. Выйти из кризиса, сохранив всю полноту политических и экономических свобод // Парламентская газета. 1999. 28 марта. 

5. Глазьев С, Батчиков  С. За ликвидацию безграмотности  в органах государственной власти / Эффективность государственного  управления. С. 8. 

6. Советская Россия. 1999. 3 июня. 

7. Кадровое обеспечение  государственной службы. Ростов  н/Д, 1994. С. 84. 

8. Игнатов В., Понеделков  А. Эффективность государственной  службы /Государственная служба: теория  и организация. С. 384. 

9. Там же. 

10. Там же. 

И.Атаманчук Г. Критерии социальной эффективности управления. / В сб.: “Проблемы повышения эффективности  государственного и муниципального управления в современной России”. Ростов н/Д, 1998. 

12. Хольцер М, Производительность, государственное управление и  демократия. С. 36. 

13.Там же. 

14. Лапин Н. Модернизация  ценностей России // Социс. 1996. № 5. 

15.Рывкина Р. Социальные  корни криминализации России. // Социс. 1997. № 4. 

16.Там же. С. 76. 

17.0 бюджетной политике  на 2000 год. Послание Президента  Российской Федерации Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 1999. 13 апр. 

18.Там же. 

19. Теория государства  и права. М., 1997. С. 99. 

20. Государство и  общество //Информационно-аналитический  отчет об итогах социологического  исследования. Сентябрь. М. 1998. С. 8. 

21.Там же. С. 10.