Эффективность государственного управления в современных условиях

Учитывая особую значимость ресурсного обеспечения  государственной службы, обращается внимание на весьма распространенную модель оценки эффективности: “ресурсное обеспечение управленческой деятельности — затраты- результат”. Эта модель позволяет сравнивать эффективность российских управленческих структур с западными. Объективность оценки предполагает необходимость введения при их сопоставлении поправочного коэффициента, учитывающего экологические условия и другие виды ресурсного обеспечения управления /9/. Измерение эффективности управленческой деятельности государственной службы по соотношению затраченных ресурсов и результатов целесообразно дополнять определением соотношения вовлеченных ресурсов и объема ресурсов, которые оказались невостребованными, хотя и нужными для решения поставленной задачи. Так, к примеру, в настоящее время в стране значительная часть предприятий не действует и миллионы гектаров пахотных земель не используются для производства сельскохозяйственной продукции. Между тем импортируются промышленные и продовольственные товары (пусть даже лучшие и дешевые). Это означает одно: государственное управление экономикой неэффективно. Такая ситуация не способствует ни рациональному использованию материально-технических, трудовых и интеллектуальных ресурсов страны, ни обеспечению экономической независимости государства. Не говоря уже о поддержании в обществе благоприятного социально-политического климата. 

Ученые отмечают еще одну особенность оценки эффективности деятельности государственной службы, проявившуюся в международной практике. Она смещается в сторону факторов социокультурного и духовного характера, что отражает изменение в иерархии ценностей управленческой деятельности. Положительные ценностные показатели технико-технологического и экономического характера отодвигаются показателями социокультурными. 

Представляется важным отметить выработанную учеными Северо-кавказской академии методику определения критериев  эффективности государственной службы, включающую, в частности, анкету эксперта. Перечисленные в ней позиции характеризуют различные черты поведения и деятельности администрации. К примеру: организационность и сплоченность администрации; уровень профессиональной подготовки административной элиты; уровень взаимодействия с общественными организациями управления в целом; уровень взаимодействия с нижестоящими структурами управления и исполнителями в целом; умение решать возникающие конфликты и т.д. /10/. 

Профессор Российской академии госслужбы Г. Атаманчук  исследовал и описал критерии социальной эффективности управления. В числе  критериев отмечается общий (в интерпретации  автора) — глубина “учета и выражения  в управленческих решениях и действиях  коренных и комплексных потребностей, интересов и целей людей”. Вместе с тем называются и другие критерии проявления управленческой деятельности в социальной сфере: степень “соответствия направлений, содержания и результатов деятельности управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены функциями и статусом управленческого работника... ”; законность решений и действий управляющих структур и работников...” и т.д. /II/. 

Таким образом, как  следует из приведенных примеров разработок, специфические критерии эффективности государственной службы и управления социальными процессами формулируются в диапазоне проявления общих критериев государственного управления. И такой подход, безусловно, в методологическом отношении вполне корректен. Государственное управление, как подчеркивалось нами уже не раз, ориентировано на целенаправленное изменение управляемого общественного объекта в интересах последнего и государства. Эффективность управленческой деятельности в любой области в конечном итоге измеряется тем, в какой степени достигается цель. 

В пределах общего критерия, выступающего в качестве ориентира  для определения эффективности  многочисленных отдельных решений  по частным вопросам, применяются  прагматические критерии, разработанные  в теории социального управления. Известная формула эффективности любой деятельности: Э — Р/Ц , где Э — эффективность, Р — результат, Ц — цель, — модифицируется в конкретные модели критериев. Следует подчеркнуть одно требование методологического характера: эффективность каждого конкретного решения должна определяться в соответствии с критерием, обусловленным содержанием решения и его результатов. Нужен конкретный подход к подбору критериев и с учетом конкретной ситуации принятия и исполнения решения. Так, если речь идет о решении, связанном с добыванием субъектом каких-то ресурсов или их распределением, то применение критерия “ресурсное обеспечение — затраты — результаты” — в данном случае нуждается в существенной корректировке. Результатом исполнения данного решения является приобретение требующихся ресурсов. Затратами же — использование определенного вида капитала: политического, социального, информационного и пр. Скорее всего эффективность такого типа управленческого действия следует определять по модели “ цель — результат — интересы” или по критерию “затраты-выгоды”, на основе которого принимаются решения о распределении ресурсов /12/. 

Оценка эффективности  тех или иных государственных  программ (экономического, социального  или культурного развития) возможна с привлечением таких показателей: объема выполненных работ и проведенных мероприятий, соотносимого с расходами; реализации официально установленных стандартов потребления товаров и услуг; уровня удовлетворения потребностей и запросов населения в определенных услугах и предметах жизненной необходимости, что фиксируется, в частности, опросами населения и анализом жалоб и предложений граждан; динамики роста бюджетных ассигнований и пр. 

Эффективные конкретные решения государственных организаций  — это, значит, оптимальные. Такие, которые обеспечивают реализацию общезначимых целей, но не связаны с большими затратами; те, которые приносят значительный успех одной стороне, однако не требуют больших потерь для другой стороны. Оптимальное решение — это решение, приносящее существенные положительные результаты для всех сторон (“супероптимальное решение”); решение, обеспечивающее достижение сочетания конфликтующих действий, групп интересов, практическое устранение конкретных источников конфликтов или урегулированность последних/13/. 

В заключение обратим внимание на стремление зарубежных теоретиков и практиков управления постоянно подчеркивать “критически важную составляющую” в “успешном изменении” организации управления — обеспечении более высокой степени участия людей в этом процессе на всех уровнях. 

2. Факторы эффективности  государственного управления 

Проблема факторов эффективности государственного управления многоплановая. Подходы к ее изучению могут быть различными. Соответственно и решения — разновариантными. Рассмотрение проблемы в аспекте анализа общесистемных факторов эффективности предполагает подход, учитывающий роль общегосударственных идейно-политических и стратегических факторов. На уровне подсистем — экономической, социальной, политической, правовой — и субъектов Федерации общегосударственные факторы будут рассматриваться в качестве отправных посылок и рамочных условий в анализе эффективности управления. Непосредственным предметом анализа окажутся факторы, связанные со спецификой целей, стратегий и структурных форм организации власти и управления соответствующих подсистем и уровней. При анализе эффективности управления организациями (корпоративный уровень) акцент исследования сместится в плоскость объяснения влияния на эффективность конкретных способов, методов и средств управленческой деятельности. Роль общесистемных и региональных факторов будет выявляться опосредованно — через анализ условий и механизмов управления корпоративного масштаба. 

Попытаемся сформулировать общесистемные факторы эффективности  государственного управления. По нашему мнению, ее определяют четыре группы факторов: 

— базовые ценности, стратегические цели государства, легитимные концепции и модели развития общественной системы; политический курс; 

- организация системы  государственной власти и управления и ее функционирование как единого организма; единые политическое и правовое пространства; 

- состояние государственного  аппарата, его приоритетные формы,  методы и стиль управляющей  деятельности; профессионализм; уровень  доверия населения к властям  и участия в управлении государством; 

— экономическая, политическая, социальная стабильность (или нестабильность) общества. 

Рассмотрим названные  факторы. Выше отмечалось, что каждой политической системе присуща своя система ценностей. Ценности — это  обобщенные цели государства: они составляют духовную основу общегосударственных интересов и политической стратегии, воплощаются в идеологии и концепциях системы государственного управления. Это — целевые ценности. В систему базовых входят и инструментальные ценности, выражающие одобряемые обществом средства достижения целей /14/. Определенность базовых ценностей и признание их обществом (или его большинством) в качестве основополагающих регулятивов поведения и деятельности — необходимое условие эффективного функционирования институтов власти и управления, включая нормативно-правовые механизмы. Советскому государству и обществу были свойственны идейно-политические и нравственные ценности, отражающие до определенного периода интересы большинства населения и принимаемые им. Они обеспечивали относительную эффективность общественно-политического строя в условиях борьбы общества за свое выживание в самые критические моменты истории (индустриализация страны, Великая Отечественная война, период восстановления бывших под оккупацией районов и городов). По мере дискредитации советских социалистических ценностей, декларируемых правящей партией, стала разрушаться духовная основа советского режима. Это предопределило его крушение. 

Отбросив советские  ценности, новый политический режим провозгласил приверженность к либерально-демократическим ценностям западноевропейского образца. Однако в современной России пока не сложилась новая система общезначимых и общепризнанных ценностей, что подтверждается наличием раскола общества как по политическим, так и идеологическим и моральным ориентациям. Некоторые социологи на основе проводимых исследований фиксируют существующий в настоящее время в нашей стране “ценностный вакуум”, чем, в частности, объясняют криминализацию общества /15/. “Ценностный вакуум”, конечно, не абсолютен. В Конституции РФ, как мы подчеркивали, узаконены базовые государственные ценности, выражающие фундаментальные нормы общества (демократические права и свободы и др.). Но они не стали пока общепризнанными, не превратились в реальные регулятивы массового общественного поведения людей. Такая противоречивая ситуация и дает основание говорить о “ценностном вакууме”. 

Р. Рывкина пишет, что в СССР “ценностный вакуум”  не ощущался — при всей спорности  социалистических ценностей. В современной России он порожден двумя группами причин. Первая группа: конкретные условия нынешней жизни, в первую очередь экономические трудности, вызвавшие неудовлетворенность жизнью, пессимизм, утрату перспектив. Вторая группа: долгосрочные факторы — результат “двух исторических сломов социального сознания, которые Россия пережила на протяжении XX в., в периоды двух переходных эпох”. Это — при переходе от дореволюционного капитализма к советскому социализму и — от советского социализма к “постсоветскому антисоциализму”, от советской России — к “нынешней олигархической криминальной” /16/. Сущность “ценностного вакуума”, по автору, проявляется в отсутствии четких приоритетных предпочтений, которые стимулировали бы ту или иную деятельность людей. Применительно к обществу “ценностный вакуум” означает ситуацию, когда людям безразлично, при каком строе жить, за какие политические партии голосовать, какую власть иметь. Они утеряли чувствительность к идеологическим и политическим различиям деятелей любых уровней, не доверяют никому из них. Для чиновников — отсутствие ясных и четких ценностных приоритетов проявляется в конъюнктурном характере управления общественными делами. Говорить о применении ценностно-рационального или целерационального критериев эффективности управления в таких условиях трудно. 

Описываемая ситуация стимулируется неясностью целей  реформирования общества, или, точнее говоря, неопределенностью ее формулирования. Понятие “курс реформ”, вошедшее в официальные правительственные  документы, раскрывается в основном как переход к рыночной экономике и построение демократической государственной системы. Концепция и модель рыночной экономики и роль государства в ней интерпретируются, по крайней мере, неоднозначно, в зависимости от предпочтений приходящего очередного Правительства. Нет ни легитимно принятой программы построения рыночной экономики, ни четко и последовательно проводимого курса на формирование правового государства. Это, конечно, сказывается отрицательно на всей системе государственного управления. Неоднократные заявления Президента Б.Н. Ельцина и сменяющихся глав Правительства о необходимости создания “нового экономического порядка”, при котором бы взаимодействовали механизм рынка и государственное регулирование, пока не реализованы. Намерение повышать роль государства в экономике; переходить от политики невмешательства к политике “упреждающего регулирования экономических процессов, контроля за жизненно важными отраслями”, к разработке и осуществлению продуманной экономической стратегии, высказанное Президентом РФ в сентябре 1997 г. на заседании осенней сессии Совета Федерации, повторно сформулировано, только в другой редакции, в его мартовском (1999) послании Федеральному Собранию РФ. “Главное — определить экономическую и бюджетную стратегию государства”, — подчеркнуто в послании /17/. Отметим, однако, что в сложившейся ситуации, после проведения скандальной приватизации за бесценок многих важнейших предприятий и целых стратегических отраслей, возможности государственного регулирования экономики существенно ограничены.Реальному возвращению государства в экономику едва ли будет способствовать ориентация, содержащаяся в последнем послании Президента РФ Б.Н. Ельцина, на проведение “завершающего этапа приватизации — продажи объектов, не соответствующих исполняемым государством функциям” /18/. Чтобы выполнить указание Президента, нужно корректно определить содержание этих функций. Но в том и состоит проблема: четко сформулировать стратегическую идею (куда идем), концепцию политического курса и соответственно роли государства в реформировании экономики и других сфер общества. Не отказавшись от догматического следования макроэкономическим западным теориям, не признав фактический провал обвально-разрушительной модели реформирования, невозможно восстановить созидательную роль государства и решать проблему эффективности государственного управления обществом.