Эффективность государственного управления в современных условиях

Сторонникам радикально-либеральных взглядов, в частности, последователям монетаристской концепции, полагаем, полезно прислушаться к высказываниям известного американского историка и экономиста, в прошлом советолога С. Коуэна. Выступая по телевидению в программе “Парламентская неделя” в июле 1998 г., он критически характеризовал рекомендации гарвардской школы (США) российским реформаторам. Эти рекомендации, по мнению автора, строились на догматической монетаристской идее, без учета специфики России. Американские консультанты не знают и не хотят знать эту специфику. Ими руководит одно: догма монетаризма, вытекающая из объективного закона рынка. Общее же вне специфического не может быть руководством в понимании конкретной ситуации в России. В России всегда была смешанная экономика, а стало быть и существовал рынок. Лучшей его формой был НЭП; нынешний российский рынок несравним с нэповским. 

Другим главным  фактором эффективности государственного управления является организация системы  власти и управления, ее функционирование как единого организма. Этот фактор играет определяющую роль в любом современном развитом государстве. Независимо от национальных форм государственного устройства и политических режимов эффективность управления обеспечивается, во-первых, реальной целостностью систем государственного управления, единством правил “игры” всех задействованных в них управляющих субъектов; во-вторых, правовой стабильностью и достаточно высокой правовой культурой; наконец, в-третьих, высокой дееспособностью государственной власти на всех уровнях, а также местного самоуправления. Естественно, что в нашем государстве, где до основания разрушены все прошлые системообразующие организационные связи и формы управления, но не завершен процесс становления новой системы, потенциал анализируемого фактора эффективности остается нереализованным. Более того, он проявляется в основном в негативном плане, стимулируя кризис власти и управления. Ученые-эксперты, политики, администраторы едины во мнении о необходимости доведения ныне существующей структуры российской государственной власти до превращения ее в единую систему, в которой бы эффективно взаимодействовали и функционировали органы всех уровней и ветвей власти. На поверхности, как говорится, лежит истина: принцип разделения властей пока не обеспечивает единство государственной власти, а стало быть и управления. Законодательные и исполнительные органы власти действуют не только разрозненно, но находятся, если говорить о федеральном уровне, в состоянии перманентно возникающего конфликта. Механизм сдержек и противовесов функционирует лишь в плане “противовесов”. Сдержки исполнительной власти на всех уровнях не предусмотрены. Ее авторитарность теперь уже очевидна. Не отлажена до конца общая система государственной власти и управления. Она “прерывается” на уровне субъектов Федерации, обладающих, кстати сказать, неодинаковым объемом властных полномочий. Местное же самоуправление — это своеобразный “коктейль” из всех ветвей власти. 

Каков же путь достраивания единой системы? В правящих кругах единой позиции по этому вопросу нет. Одни считают целесообразным решать проблему путем внесения изменения в Конституцию и ограничения самостоятельности органов местного самоуправления и субъектов Федерации. Другие, напротив, высказываются за дальнейшее расширение объема властных полномочий субъектов и незыблемость местного самоуправления без каких-либо корректив Основного Закона страны. Думается, что потребность повышения эффективности всех органов управления в конце концов приведет оппонентов к принятию оптимального варианта. Ясно одно, что до тех пор, пока не будет создана и не станет функционировать целостная система государственной власти и управления, разумеется, на демократической основе, эффективность останется переменной, всецело зависящей от субъективных качеств управляющих. 

Состояние государственного аппарата, качество его деятельности, уровень доверия населения к  властям — не менее важный комплекс факторов, непосредственно влияющих на решение проблемы эффективности  государственного управления. Понятие  “государственный аппарат” в настоящем контексте используется в узком смысле в отличие от широкого, идентичного категории механизма государства. Государственный аппарат — это аппарат государственного управления; совокупность исполнительно-распорядительных управленческих органов /19/. Он часть механизма государства, обеспечивающая вместе с другими государственными органами реализацию его функций управления. Государственный аппарат — рациональная организация, состоящая из государственных служащих, наделенная властными полномочиями и необходимыми средствами (включая материальные) для осуществления в пределах своей компетенции определенных функций и задач. Ему, по определению, присущи признаки рациональной бюрократии (по Веберу), охарактеризованные нами при анализе стилей управления. 

Эффективность государственного управления напрямую связана с наличием современной бюрократии (слоя управляющих), обладающей высоким профессионализмом, стратегическим инновационным мышлением, признающей в качестве приоритетного  демократический стиль управляющей деятельности и руководствующейся государственным интересом. 

Как положительный  факт, отметим, что, по данным исследований, проведенных Информационно-социологическим  центром РАГС, в настоящее время  “фундаментом нормативно-ценностных ориентации” руководящих работников исполнительных органов власти РФ является “необходимость защиты государственных интересов и интересов населения. На это соответственно указали 76% и 59% работников”. 

Современная рациональная бюрократия как фактор эффективности  государственного управления должна находиться под контролем первичных органов государственной власти (конституционно установленных) и общественных институтов. Иначе она “оседлает” государство, станет орудием своих корпоративных интересов и превратится в антифактор эффективности. 

Одно из противоречий, с которым государство сталкивается при формировании своего аппарата и  обеспечении демократического характера  его деятельности (а значит эффективности), — это противоречие между открытостью  аппарата, возможностью доступа в его состав каждого профессионально подготовленного для государственной службы человека и тенденцией к корпоративной замкнутости как условием реализации узаконенного статусного превосходства по отношению к другим группам населения. Реальное статусное преимущество государственных служащих в научной литературе последнего времени теоретически закрепляется в понятии “административно-политическая элита”. Признавая известную методологическую, а больше инструментальную, роль данного понятия политической социологии, хотелось бы обратить внимание на некоторые негативные моменты его использования в теории и практике государственного управления. Имеется в виду главным образом антидемократический оттенок его смысла, фиксирующий противопоставление элитной (в массовом сознании — привилегированной) части — ограниченного меньшинства общества — абсолютному большинству. Обращает на себя внимание, что в американской литературе по социальному и государственному управлению понятие “элиты” встречается крайне редко и не несет на себе тот концептуальный смысл, который пропагандируется отечественными авторами. Например, характеризуя современный стиль взаимоотношений работающих с руководителем, авторы используют такие положительно воспринимаемые термины, как “лидер”, “учитель”, “педагог”, “тренер”, предпочитая их термину “босс”. Мы далеки от идеализации взаимоотношений управляющих и управляемых в американской организации. Тем не менее за такой терминологией прослеживается гуманистическая и демократическая позиция теоретиков и практиков менеджмента. 
 

Правы авторы названного исследования, считая, что одним  из критериев оценки соответствия является отношение государственного служащего  к демократическому контролю деятельности аппаратов органов исполнительной власти со стороны общества. Такого рода контроль “пока в зачаточном состоянии”. Полученные данные, фиксирующие положительное или негативное отношение государственных служащих к роли, которую должен играть демократический контроль, позволили отнести опрошенных к двум условным типам: “типу демократической ориентации” и “типу административной ориентации”. В первом типе оказалась группа, составляющая 14% от общего количества опрошенных; остальные (86% опрошенных) — госслужащие административной ориентации. Это работники, считающие факторами улучшения их работы традиционные внутриаппаратные административные механизмы: координации, отчетности, планирования и др./20/. 

Исследования подтвердили  широко известный общественности факт: большинство опрошенных (80%) выразили полное удовлетворение той политической атмосферой, которая царит в органах исполнительной власти. Между тем среди них 3/4 служили прежней власти /21/. Авторы в общем-то не видят в этом факте каких-либо отрицательных теней. Вывод их таков: “...принадлежность к когорте государственных служащих как ведущий мотив поведения обусловливает, во-первых, отсутствие для основной массы чиновничества дилеммы — “какой власти служить”, во-вторых, обеспечивает стабильность кадрового состава аппаратов органов исполнительной власти” /22/. На наш взгляд, состоявшееся формирование состава органов новой исполнительной власти можно оценивать двояко. Положительно: с точки зрения стабильности страты государственных служащих в переходный период. К счастью, этот социальный слой не подвергся разрушительной чистке и преследованиям по политико-идеологическому принципу. Тем самым подтверждена отдаленность ее большей части от борьбы за власть. Сложившийся ныне состав аппаратов исполнительной власти и управления свидетельствует также о преемственности в деятельности государственных органов при переходе к новой политической системе, что вполне закономерно. В опыте советского аппарата, в работе его кадров содержались многие элементы, свойственные любой современной системе государственного управления. Например, некоторые методы администрирования, организационные формы, методы нематериального стимулирования социальной активности и др. Возвращение государства в экономику, в социальную сферу побудит управляющие органы реалистично и разумно переосмысливать советский опыт государственного управления и использовать то, что не потеряло ценность на современном этапе. Кадры служащих, работавших в советском аппарате, помогут это сделать. 

Отрицательная сторона  ведущего мотива поведения чиновничества  — отсутствие дилеммы “какой власти служить” — нравственная. Она есть отражение ситуации “ценностного вакуума”, о чем шла речь выше. Большинству рядовых честных граждан не импонирует чиновник, какой бы высокий пост он ни занимал, для которого мотивом поведения является нечто противоположное принципу известного грибоедовского литературного героя: “и служить рад и прислуживаться не тошно”. 

Никак нельзя отнести  к положительной стороне нынешнего  состава аппаратов исполнительной власти выявленный тем же исследованием  факт обесценивания моральных норм и запретов в сознании немалой части государственных служащих. Достаточно сказать, что лишь для половины служащих важное значение имеет честность, для четырех из каждых десяти опрошенных — принципиальность, для четверти опрошенных — неподкупность и только один из каждых семи отметил необходимость уважения прав и свобод граждан /23/. Несомненно, подобная нравственная ущербность чиновничества служит одной из существенных причин огромной опасности для государства — коррумпированности органов власти и управления. 

Это явление приобрело  столь значительное распространение, что о нем вынужден прямо говорить Президент РФ Б.Н. Ельцин. “Преступность  сегодня нагло вползает в политику и диктует там свои законы. Сомнительные личности рвутся к власти. Им в этом помогают нечистые на руки чиновники” /24/. Борьба с коррупцией превратилась в важнейшую общегосударственную задачу. 

Государственная коррупция (от лат. corruptie— подкуп) — это использование  должностным лицом государственным  служащим (или группой чиновников) своего служебного положения для незаконного приобретения материальных и других благ. В “проекте доклада”, подготовленного Советом по внешней и оборонной политике и региональным общественным фондом “Информатика для демократии” (февраль 1996 г.), предпринята попытка всесторонне проанализировать государственную коррупцию как явление. Материалы исследования помогают понять многие существенные стороны, последствия и причины существования и распространения государственной коррупции в современной России; заставляют поразмышлять о путях борьбы с ней, ставшей “проблемой национальной безопасности”. С точки зрения исследователей, государственная коррупция — явление социально-экономическое и историческое. Нынешнее состояние коррупции в России во многом обусловлено “давно наметившимися тенденциями и переходным этапом” /25/. 

В числе наиболее значимых причин коррупции отмечаются: стремительный переход к новой  экономической системе, не подкрепленный  необходимой правовой базой и  правовой культурой; “отсутствие в  советские времена нормальной правовой системы и соответствующих культурных традиций”; “распад партийной системы контроля”, “слияние власти и экономики” (в прошлом); “неукорененность демократических политических традиций”; наследуемый от “тоталитарного режима” громоздкий и неповоротливый государственный аппарат. Акцентируя внимание на причинах исторического характера, авторы называют также некоторые современные российские факторы коррупции. Например, экономический упадок и политическая нестабильность; несовершенство законодательства, включая противоречивость отдельных законов: слабость гражданского общества, слабость судебной системы и неразвитость правового сознания и др. 

В докладах анализируются  некоторые экономические негативные последствия государственной коррупции, в том числе расширение теневой экономики и нарушение конкурентных механизмов. Характеризуются также последствия политические. В частности, подчеркиваются такие явления, как “смещение целей политики от общенационального развития к обеспечению властвования олигархических группировок”; уменьшение доверия к власти, рост ее отчужденности от общества; возникновение угрозы разложения демократических институтов и нарастание разочарования граждан в ценностях демократии.