Эффективность государственного управления в современных условиях

Устранение отмеченных и других причин государственной коррупции связано с решением общих политических, экономических и социальных проблем модернизации нашей страны. Поэтому, как правильно подчеркивают авторы исследования, борьба с коррупцией не может быть разовой кампанией. Ее (коррупцию) нельзя ограничить только законодательными мерами и искоренением отдельных проявлений. Нужна “антикоррупционная политика”, которая должна реализовываться на высшем уровне политического руководства. Только постоянная, всеохватывающая, комплексная борьба с коррупцией, причем на всех уровнях власти и управления, может дать желаемый эффект. Абсолютная победа над нею невозможна. Пока существуют государство и институт чиновников, сохранятся источники коррупции. 

И все же победа нужна, пусть относительная, над нынешней российской государственной коррупцией, ставшей раковой опухолью, разъедающей всю систему государственного управления. По нашему мнению, для ее достижения необходимо сосредоточить усилия на преодоление причин экономического и политического характера. Общественность сегодня трудно убедить в том, что нынешний вал государственной коррупции — последствие пороков (реальных и приписываемых) бывшей советской системы. Попытка уйти от анализа главных экономических и политических факторов, порождающих опасную социально-политическую патологию, к сожалению, наблюдается в “проекте доклада” солидных научно-исследовательских коллективов. Таковых две: 1) спекулятивный передел государственной собственности, в результате которого в стране возник “дикий капитализм” (по определению американского миллиардера Сорреса, “грабительский капитализм”); 2) отсутствие демократического общественного контроля за деятельностью властей; блокирование демократических механизмов управления авторитарно-бюрократическими. Усилия государства и общественности в борьбе с коррупцией не окажутся бесплодными, если они будут направлены прежде всего на выкорчевывание ее причин, порожденных и порождаемых становлением самих политической и экономической систем. 

За общими причинами  государственной коррупции кроются специфические, зависящие всецело от качества личного состава государственного аппарата, от порядка подбора корпуса государственных служащих, его управленческой культуры, ответственности перед государством и обществом, наконец, от его правовой и социальной защищенности. За последние годы руководством государства проделана значительная работа по созданию новой структуры, по внедрению новых принципов, форм и методов деятельности государственной службы. Это выливается в административную реформу. 

Реализация концепции административной реформы предполагает формирование такой государственной службы, в основу которой будет положена “система заслуг и достоинств”, антикоррупционная программа, а также усиление ответственности региональной и местной власти. “Система заслуг и достоинств” показала свою эффективность во многих странах мира. Она означает: 

— превращение государственной  службы из службы “государевой” (как  это традиционно было и сохраняется  в нашей стране) в службу подлинно гражданскую; 

— гибкую, не ориентированную на иерархию систему формирования и обновления государственного аппарата; 

— отбор (преимущественно  конкурсный), продвижение и удержание  на государственной службе наиболее квалифицированных и добросовестных людей; 

— более ясную  дифференциацию статуса “карьерных” и “политических” чиновников (“политических назначенцев”); 

— строгую определенность должностных обязанностей; 

— создание режима, обеспечивающего, с одной стороны, подконтрольность института государственных  служащих, с другой — его правовую защищенность от произвола и некомпетентности руководителей и средств массовой информации; 

— рационализацию затрат на содержание госаппарата, прежде всего  увеличение доли прямых материальных стимулов и снижение косвенных, ликвидацию “теневых” привилегий. Суммарное уменьшение бюджетных затрат на государственный аппарат должно быть обеспечено за счет перевода на самоокупаемость многочисленных служб обеспечивающего характера; 

— расширение и изменение  практики контрактов. В частности, вместо штатного расписания основой кадровой работы станет смета расходов на выполнение соответствующих функций государственного органа. В свою очередь, это неизбежно будет вести к сокращению численности аппарата и повышению уровня оплаты труда государственных служащих при одновременной интенсификации их работы; 

— повышение внимания к вопросам административной этики, оживление практической ценности понятия  служебной репутации. 

Особое значение для организации деятельности аппаратов  государственной власти и управления и формирования их кадров имеет Федеральный Закон “Об основах государственной "службы Российской Федерации” (принят Государственной Думой 5 июля 1995 г.); он устанавливает правовые основы организации государственной службы РФ и Основы правового положения государственных служащих РФ. 

В законе определяются порядок прохождения государственной  службы, необходимость проведения конкурсов  и испытаний при замещении  государственной должности государственной  службы, порядок аттестации государственного служащего и ряд других важных моментов. 

Особое значение имеет закрепление в Законе принципов  государственной службы. Впервые  в подобного рода российских документах закреплены принципы, соответствующие  конституционным нормам. В их числе: обязанности госслужащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, приоритета этих прав и свобод; единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ; равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Следует подчеркнуть и такие принципы государственной службы, как внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства; обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ; единство основных требований, предъявляемых к госслужбе; ответственность госслужащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. 

Вместе с тем  многие вопросы организации государственной  службы и кадровой политики до сих  пор еще не решены и требуют  пересмотра. Сложившееся к настоящему времени положение дел не стимулирует эффективную деятельность государственных служащих, не дает им ясных перспектив должного роста, не решает вопросы контроля и применения мер ответственности за некачественную, недобросовестную работу, за неисполнение решений. 

Все это резко затрудняет деятельность органов власти и управления, отчасти делает их, с одной стороны, безвластными, с другой — неуправляемыми со стороны общества, неподконтрольными ему, а действия их нередко нелегитимными, противоправными, а порой опасными для настоящего и будущего России. Как отмечалось в Послании Президента РФ Федеральному собранию (1997 г.), “власть, не ограниченная правом, опасна. Право, не обеспеченное властью, бессильно. Первое много раз подтверждалось нашей историей. Второе становится очевидным сегодня”. Однако, на наш взгляд, все более очевидно сегодня не только второе, но и первое. То, что власть, не ограниченная правом опасна, убедительно подтверждается далеко не только нашей историей, но и событиями сегодняшнего дня. Более того, все более распространенной и очевидной является ситуация, когда становится опасной для законопослушных граждан и общества в целом даже власть, ограниченная правом, но зачастую не считающаяся с ним, действующая по своему усмотрению, с позиций своих субъективных интересов. Не случайно борьба с коррумпированностью власти, в том числе высоких должностных лиц, с откровенными и грубыми нарушениями законов РФ, субъектов РФ, нормативных документов, элементарных прав и свобод граждан со стороны многих властных структур приобретает сейчас характер одной из важнейших государственных задач. 

Для повышения эффективности  государственной службы уже в  ближайшие годы предстоит решить ряд задач: 

— пересмотреть систему  финансирования государственного аппарата в плане увеличения прямых денежных выплат за счет сокращения доли косвенных расходов(строительство и содержание зданий, транспортное, бытовое, иное обслуживание), не наращивая нынешние бюджетные расходы; 

— ограничить рост численности  государственного аппарата; 

— выработать единые для федерального и регионального уровней правила должностного роста государственных служащих, в том числе механизма эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе государственной службы; 

— создать нормативную  основу и современную инфраструктуру подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных служащих; 

— установить четкие основания, а также процедуры  привлечения к дисциплинарной и  материальной ответственности государственных  служащих; ввести институт дисциплинарного разбирательства. 

Целесообразно кодифицировать все акты, регулирующие вопросы государственной  службы, и в перспективе принять  Кодекс государственной службы. 

Решение этих задач  Правительством, Администрацией Президента РФ, органами государственной власти субъектов РФ позволит создать важные предпосылки серьезного улучшения функционирования государственной службы и повышения эффективности всех ветвей государственной власти /26/. 

Экономическая, политическая и социальная стабильность общества — один из главных факторов, определяющих эффективность государственного управления. Очевидно, что при отсутствии таковой государственным органам приходится затрачивать максимум усилий и ресурсов (не считаясь с потерями) на погашение конфликтов и создание ситуации, при которой был бы возможен выбор оптимальных решений. В широком смысле понятие стабильности означает сохранение государственной системой своих институтов и осуществление основных функций при изменяющейся социальной среде. Стабильность, устойчивость политической и экономической систем, а также общественных отношений, — это такое их состояние, когда происходящие изменения не ведут к нарушению нормативно-ценностной базы процессов жизнедеятельности людей, когда любые отклонения и действия субъектов (политических, экономических и пр.) корректируются реализацией установленных, легитимных норм. Неправомочные действия погашаются правомочными. Стабильность общества — состояние, при котором возникающие потребности и интересы социальных субъектов артикулируются системой, и каналы артикуляции сами адаптируются к новым потребностям. Иными словами, — когда государственная система управления, механизмы экономического и социального регулирования более или менее адекватно реагируют на проявляющиеся запросы и ожидания граждан и способствуют их удовлетворению. В числе постоянно действующих факторов стабильности экономические, работающие на поддержание достаточного уровня благосостояния народа; социально-оптимальное равновесие различных групп интересов; идеологические и социально-психологические, ориентирующие поведение членов общества на ценности и нормы существующей системы. 

Стабильность общества зависит от уровня институционализации  управляющих структур и легитимности органов государственной власти и управления. Развитые государства отличаются от менее развитых, с нестабильными политическими системами, высоким уровнем ииституционализации, комплексной легитимностью (правовой и общественной), широким участием граждан в управлении государственными и общественными делами. Важнейшим политическим фактором стабильности выступает системное равновесие государственной власти и влияние на управление политических партий /27/. 

Применительно к  России как государству, переживающему  переходный этап развития, стабильность может рассматриваться в двух аспектах: с одной стороны (в динамике), как показатель эффективности управления процессом модернизации, а с другой (в статике), в качестве необходимого условия (фактора) для дальнейшего повышения эффективности. Тот факт, что в стране создана и существует новая политическая система (как бы неоднозначно ни относились к ней различные политические и социальные силы), что вместо централизованной плановой экономики в основном сформировалась рыночная экономическая система, базирующаяся главным образом на частной собственности на средства производства, что государственный социализм заменен капитализмом (“диким”, “грабительским”, “нецивилизованным” и пр.), что сложилась иная классовая структура, антагонистический характер отношений между социальными группами, — все это свидетельствует об определенном уровне эффективности деятельности пришедших в августе 1991 г. к власти политических либерально-демократических сил, поддержанных на президентских выборах 1996 г. 40 млн российских избирателей. В стране функционирует система государственного управления, опирающаяся на конституционные нормы, правда, по-разному интерпретируемые правящими группировками. Значительная часть населения, особенно молодого и среднего возраста, приспособилась к новым условиям жизни. 

При оценке отмеченных и других исторических изменений многие адепты современного режима, равно как и его противники, впадают в крайности: первые на все смотрят сквозь розовые очки, а вторые — через черные. Отвергая тот и другой подходы, судя о состоянии общества по реальным результатам ельцинских реформ, трудно не заметить доминирующую в стране политическую и социальную нестабильность. Объективная ее общепризнанная реальность — глубокий системный кризис. Государство и общество пребывают в кризисном состоянии многие годы, что свидетельствует больше о неэффективности нынешней системы государственного управления, чем о ее эффективности. В свою очередь, существующая нестабильность — та преграда, которая стоит на пути развития страны и успешного руководства обществом и государством. Сложилась крайняя поляризация общества. В 1998 г. 32,1 млн человек (25% населения) имели денежный доход ниже прожиточного минимума. Разрыв доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения в январе-ноябре 1988 г. вырос до 13,5 раза: в 1992 г. превышение размеров доходов первой группы над доходами второй составляло в 8 раз. В апреле 1998 г. 1,5% россиян владели 65% национального богатства /28/. Широкие слои населения оказались в положении голодающих из-за систематической невыплаты заработной платы, пенсий, денежных пособий. По данным Министерства труда и социального развития РФ, численность безработных составила к концу 1998 г. около 8,6 млн человек, или 11,8% экономически активного населения. Прогнозируется дальнейший рост безработицы в 1999 г.