Эффективность государственного управления в современных условиях

1Использована терминология  М. Вебера. 

Рекомендуем следующую  схему критериев государственного управления: 

Вид критерия 

Объекты оценивания (предметные ценности) 

Признаки эффективности 

Критерии оценки 

Ценностно-рациональный 

политическая стратегия, государственные программы, планы, социально-политические и экономические концепции, принципы, методы управления; 

уровень осуществления  основных функций госуд. управления (сохранение системы, обеспечение целостности  общества, прав и свобод граждан  и др.); уровень рациональности решений, их легитимности, демократизм, свобода выбора; 

соответствие результатов  и последствий решений государственным  ценностям, принципам, общественным интересам; 

Целерациональный 

государственные программы, планы, принципы деятельности управления, организационные структуры, формы, методы, нормы и стиль управленческой деятельности, правовое и информационное обеспечение, способы артикуляции интересов государства и граждан, защиты их, объем и виды услуг и т.д. 

полнота осуществления  поставленных целей, уровень рациональности решений, легитимность, демократизм, законность, компетентность, информационное обеспечение, методы стимулирования участия граждан в управлении, степень свободы выбора, общественная цена выбора, рациональность использования всех видов капитала, инновационность решений; 

соответствие решений функциональным целям и задачам государственного субъекта, его статусу и полномочиям, правовому порядку, общественным потребностям и интересам, достижение оптимальных результатов в рамках регулируемых государственных ресурсов; соответствие решений ожиданиям конкурирующих социальных групп; 

Прагматический 

непосредственные  результаты изменения управляемых  объектов 

общественная полезность, экономическая, социально-политическая выгода, рациональность использования  ресурсов, инновационность решений, их оперативность, простота, созидательность методов управления. 

получение оптимальных  результатов при минимальных  затратах ресурсов, оценка по модели “затраты-выгода”. 
 

Рассмотренные критерии эффективности государственного управления являются общими, в том смысле, что могут применяться при оценке решений, относящихся к деятельности управляющего субъекта в любой сфере общественной жизни. Вместе с тем каждый из видов критериев приложим к анализу решений различных уровней, масштабов и значимости для государства и общества. Ценностно-рациональный критерий поможет политику и теоретику оценить эффективность глобальных, общесистемных решений органов власти и управления высшего уровня, результаты и последствия которых проявляются в глубоких изменениях всего общества или во многих его сферах. Об эффективности таких решений некорректно судить по отдельным положительным результатам, равно как и по выявленным потерям. То и другое ощущается и осмысливается правящим субъектом и управляемыми постепенно, нередко в течение длительного периода. Тем более невозможно выразить эти результаты и ожидаемые последствия в каких-либо точных числовых величинах. Только рассматривая происшедшее, совершающиеся и возможные результаты через призму системы ценностей, аналитик сможет определить позитивную или негативную эффективность данных масштабных управленческих акций государственного субъекта. 

Целерациональный  критерий — также общий, комплексный, но он ориентирован на оценку эффективности  управления по достаточно конкретным показателям, характеризующим непосредственные результаты осуществленных целей, решенных задач, реализованных стратегий и программ, с учетом использованных государственных ресурсов. Интегральный показатель — соответствие результатов интересам государства и общества также более конкретен, чем “соответствие ценностям”. Хотя понимание государственных интересов — тоже проблема. Отмеченные показатели оценивания могут фиксироваться количественными методами и качественными характеристиками. Например, показатели уровня и качества жизни, политической активности граждан — избирателей, состояния здоровья. Эффективность многих государственных решений высшего и регионального уровня не поддается количественным измерениям, однако и в таких ситуациях последние могут выполнять вспомогательную роль. К примеру, действенность реформы российской системы образования, конечно, не измеряется количеством преобразованных средних школ и техникумов в энное число гимназии, колледжей и лицеев. Главное — в оценке качества новой, вариативной, системы образовательных учреждений, в том, стало это качество выше советского уровня или же нет. Тем не менее учитывать количественные данные при проведении итогов реформы следует. 

Относительно прагматического  критерия эффективности. Оценка действенности  отдельных конкретных решений органов управления разных уровней вполне целесообразна. Опасен лишь примитивный прагматизм, мотивированный так называемым здравым смыслом и вездесущим дефицитом ресурсов. Подобный подход властей к системе высшего образования и к науке поставил последние перед опасностью деградации, привел к потере ранее завоеванных приоритетов. По некоторым данным печати, в настоящее время 80% российских математиков и 50% физиков работают за рубежом. Затраты государства на образование и науку, как известно, окупаются в течение длительного времени, это — база для прогресса в настоящем и будущем, вклад в потенциал государства. Вульгарный прагматизм в образовательной и научной политике противоположен коренным интересам народа. 

Еще пример. СМИ (не без  инициативы отдельных околовластных кругов) последовательно внедряют в общественное сознание россиян, не обладающих достаточной демократической культурой, представление о Государственной Думе Федерального Собрания РФ как о дорогостоящем для налогоплательщиков органе. Периодически информируется общественность о финансовых излишествах, якобы затрачиваемых на служебную деятельность депутатов. Некоторые политологи пытаются, оперируя математическими формулами, подсчитать эффективность законотворчества. Несомненно, высшие государственные институты (президент, Федеральное Собрание) должны жить так же экономно, как и все государство. Оплеванный радикал-реформаторами советский принцип оплаты по “количеству и качеству труда”, кстати говоря,последовательно не реализованный, применим ко всем индивидам и организациям. Количество законопроектов, разрабатываемых и принимаемых Государственной Думой, как сотен тех, которые блокируются президентом РФ, — важный показатель эффективности деятельности данных институтов власти и управления и затраченных на их содержание средств. Едва ли, однако, можно оценить в рублях (или в долларах) законы, получившие жизнь, подсчитать стоимость затраченного коллективного интеллекта и той практической пользы, которую приносят обществу добротно отработанные законы, соответствующие современным достижениям правовой теории и правоприменительной практике. Следует напомнить тем, кто на рубли оценивает законотворчество высшего законодательного органа государства, что они рискуют допустить ошибку, ибо речь идет об оценке эффективности деятельности не только интеллектуальной, но и архисложной и ответственной, результаты которой могут жить десятилетия. 

Эффективность государственного управления слагается из взаимодействия многих факторов, из совокупности результатов управленческой деятельности во всех сферах государственной и общественной жизни. Поэтому анализом общих критериев эффективности не исчерпывается рассматриваемая проблема. Наряду с общими критериями эффективности в науке и практике используются специфические для каждой сферы управления: политической, социальной, экономической и др. В содержание каждого из них также включается общее требование: соответствие результатов управленческой деятельности определенным государственным ценностям, целям и нормам, принципам управления и общественным интересам. Специфика же определяется существенными признаками эффективности, проявляющимися только в данном виде управления. Например, для политического управления — это уровень развития политической активности масс и защита прав и свобод человека; для социального — обеспечение повышения качества жизни и т.д. Общий критерий конкретизируется и дополняется особенным, применяемым для определения эффективности управления отдельными сферами общественной жизни. Так, известное в теории определение эффективности управленческой деятельности как отношения “чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат” может успешно “работать” при оценке решений по конкретным социально-экономическим вопросам, относящимся к отдельным организациям. Такие решения “можно назвать эффективными, если наилучший результат достигнут при заданных временных издержках выбора” /3/. Оценка же результатов решений по преобразованию экономических отношений в масштабах страны на основе только названного критерия проблематична. Главная трудность — определить параметры “ временных” и “самых низких издержек”. Не обойти и вопроса о содержании понятия “издержки”. 

Глобальные экономические  решения (да и не только) так или иначе затрагивают социальную сферу и политику, где не представляется возможным посчитать “чистые положительные результаты”, равно как и “допустимые” или “заданные временные”, “самые низкие издержки”. Кроме того, следует учитывать, что эффективность социально-политических решений прямо во многих ситуациях не связана ни с самыми низкими издержками, ни с высокими, а тем более — с заданными. Издержки таких решений преимущественно не запрограммированы, что не означает бесконтрольности. 

Практика российских реформ показывает, что подмена общего (комплексного) критерия оценки их эффективности критериями “чисто” экономическими или политическими, а еще хуже, идеологическими не позволяет объективно судить о реальных проблемах, возникающих и существующих в стране, и является источником прямо противоположных выводов о перспективах развития. Более убедительным подтверждением данного тезиса, чем взаимоисключающие оценки осуществленной в стране приватизации, нет. Вот только два суждения. Официальное — из мартовского (1999 г.) Послания президента РФ Ельцина Б.Н.: “Приватизация увела Россию от неэффективной государственной экономики, но конкурентная частная пока не появилась” /4/. Мнение ученого-экономиста С. Глазьева и председателя правления Российского торгово-финансового союза С. Батчикова противоположное. Практическим результатом политики приватизации государственной собственности “стал беспрецедентный в современной экономической истории парадокс: в течение шести лет самый богатый собственник... не только лишился более половины своего имущества, ..ной умудрился стать наиболее крупным в мире должником”. “Потери на приватизации достигли огромных размеров. Произошло обильно обесценение сбережений граждан в государственном Сбербанке. Втрое увеличились долги страны” /5/. 

Приведенные взаимоисключающиеся оценки результатов приватизации основываются на едином критерии — экономической эффективности. Согласно первому (президентскому) суждению, эффективность приватизации положительная, а по мнению оппонентов, — отрицательная. За противоположными оценками кроются соответствующие подходы. Для президента важен непосредственный, по его мнению, положительный результат: разрушение экономики, основанной на общественной собственности как неэффективной. Колоссальные потери — экономические и социальные — не учитываются. Они оправдываются ожиданиями будущего подъема страны. Оппоненты, напротив, свою негативную оценку приватизации связывают с ее разрушительными последствиями для экономики и огромными материальными потерями, понесенными населением. Возможные потенциальные прогрессивные тенденции, обусловленные приватизацией, не рассматриваются. Односторонность официальной оценки проведенной приватизации исключительно с учетом критерия экономической эффективности в перспективе очевидна. Однако нельзя не отметить и некоторую крайность другой позиции. Эффективность государственных решений судьбоносного значения (осуществление приватизации именно таково) может проявляться, как уже отмечалось, не только в настоящем, но и в будущем. Это следует учитывать в научном анализе. Так же, как и то, что современники подобных решений живут в настоящем и ожидают от государства действий, которые улучшают их благосостояние уже сегодня. 

Показательно, что  большинство молодежи с самого начала не приняло передел собственности, По данным опросов, проводимых Институтом молодежи, 60% респондентов (к числу опрошенных) высказались против того, чтобы в нашей стране частным лицам принадлежали крупные заводы, фабрики и земельные участки. Но они согласны с тем, чтобы частные лица владели небольшими объектами собственности. С существованием частной собственности на крупные промышленные и сельскохозяйственные объекты согласны (соответственно) 30% и 36,4% респондентов /6/. 

Пример неоднозначной  оценки эффективности приватизации государственной собственности подтверждает необходимость применения в управлении комплексных показателей эффективности (экономических, социальных и т.д.), а также показателей, характеризующих эффективность результатов решений, проявляющихся в настоящем, и последствий, ожидаемых в обозримом периоде. Проводимые в России реформы могут быть оценены объективно только с учетом обобщенных критериев. Утверждается общественная система, противоположная бывшей советской; все законодательные акты, начиная с Конституции РФ, все государственные решения, принятые после августа 1991 г., — это акты, направленные на разрушение прежней и на создание принципиально иной социальной системы. Идут ее роды, сопровождающиеся всеобъемлющим кризисом. Оценивать эффективность (позитивную или негативную) отдельных процессов деятельности правящей власти вне связи с другими, пытаться, скажем, экономическую стратегию рассматривать обособленно от социальной, а последнюю — вне зависимости от государственного строительства, значит, заведомо обрекать себя на ошибки. В переходный период влияние изменений, происходящих в одних сферах общества, на процессы в других сферах особенно велико. Прежде всего это проявляется во взаимозависимости преобразований в политике, экономике и социальной сферах. Тем и объясняется необходимость в комплексных критериях оценки эффективности управления: политико-экономических, социально-экономических и социально-политических. В практической же деятельности органы власти и управления тяготеют к критериям, ограниченным отдельными областями общественной жизни или даже видами решений. 

Значение общих  комплексных критериев эффективности  управления не умаляет роли критериев  специфических. В литературе последнего времени активно обсуждаются  вопросы эффективности государственной  службы, законодательной деятельности, проблемы эффективности технологий государственного управления. В частности, всесторонне анализируются понятие эффективности государственной службы, его критерии и модели в работе ученых Северо-Кавказской академии государственной службы. Акцентируется подход в аспекте общего критерия эффективности государственного управления. “Работу госаппарата можно признать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и оптимальной защиты интересов населения, социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче — важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата”/7/. Согласно такому подходу, эффективность госслужбы выражается в расширении возможностей активной гражданской жизни членов общества, их участия в управлении общественными делами и в самоуправлении. Она обеспечивается отлаженной системой государственных органов, способностью артикулировать и защищать в законном порядке общественные интересы, реализовывать государственную социально-экономическую политику /8/.