Бюрократическая структура управления

     3. Охарактеризуйте бюрократизм как побочное явление деятельности бюрократических структур управления 

     В отличие от бюрократического способа  организации управления, бюрократизм  – болезнь, причем болезнь общемировая, распространенная в большей или меньшей степени в тех или иных формах практически во всех странах. По своим масштабам и количеству приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды.

     Но  если продолжить эту аналогию, то можно  вспомнить, что загрязнение среды  – побочное следствие промышленной революции, одного из самых прогрессивных событий мировой истории. Так и возникновение бюрократической системы управления в своем исходном пункте было нацелено на решение весьма важной в историческом плане и гуманной задачи – устранение исторически предшествовавшей ей патриархальной системы отправления государственных дел с ее очевидными и существенными пороками, которые с определенного момента стали серьезным тормозом на пути дальнейшего развития общественных производственных сил.³

     Более того, сейчас, без действия бюрократических (в веберовском смысле слова) механизмов современное общество не могло бы, как говорится, и дня прожить. Другое дело, что, как писал Аристотель, любые правильные формы правления имеют тенденцию вырождаться и искажаться, словно отраженные в кривом зеркале. Таким «кривым зеркалом», искаженным превращением рациональной бюрократической организации, и является бюрократизм. В точном смысле слова бюрократизм означает, как мы отмечали – власть «бюро», т.е. письменного стола – не народа, и даже не конкретного лица, а должностной позиции. Иными словами, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть, т.е. система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодавлеющую машину.

     В социально-политическом плане сущность бюрократизма состоит в отрыве аппарата управления от общества, в результате чего он превращается в самостоятельную силу с собственными эгоистическими интересами, которые он всячески продвигает и обеспечивает, используя свое положение распорядителя общественными делами.

     Изучая  бюрократизм как явление, А. Г. Худокормов считает, что феномен его «есть  порождение частных групповых интересов  в ущерб общественным, когда аппарат  управления полностью или частично работает на себя вместо того, чтобы работать на общество, когда управляющие используют свое место в общественном разделении труда в ущерб управляемым и с этой целью обособляются от них и охраняют свои привилегии»⁴. Практических возможностей для реализации своих групповых интересов у аппарата, в силу его места в системе управления обществом, пожалуй, больше, чем у какой-либо иной социальной группы. При этом проблема не сводится к злостному, своекорыстному бюрократизму. Она связана с самой логикой социальной структуры и общественного разделения труда: в любом обществе неизбежно существуют еще и интересы особые, в частности, социально групповые и те, кто имеют большие возможности для обеспечения приоритета этих интересов, естественно, эти возможности используют. Отсюда – чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным арбитром, но склонен использовать свое положение в собственных интересах. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу свой собственный интерес как интерес всеобщий.

     Другой  объективной основной перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает  из монополии чиновника на компетентность, оставляющую за «простыми» людьми лишь роль просителей, ходатаев. Не претендуя на нечто окончательное, В.М. Косяков и О.А. Митрошенков определяют бюрократизм как антиобщественный способ управления посредством формально-консервативного отношения к служебным обязанностям, в результате чего ущемляются конституционные права граждан, наносится экономический и политический ущерб общественным интересам и ценностям.⁵

     С организационно-технической точки  зрения бюрократическая модель управления тоже содержит предпосылки для развития бюрократизма. Во-первых, поскольку  первая задача чиновников – обеспечение соблюдения единых, общих для всех формальных правил, то постепенно эти правила превращаются в самоцель. Рациональная в своей основе форма приобретает черты бессмысленного во многих случаях ритуала, а содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания возникающих перед аппаратом, отдельными его звеньями и служащими проблем. «Так как бюрократия, − писал К. Маркс, − делает свои «формальные» цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с «реальными» целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание − за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи или канцелярские задачи − в государственные. Бюрократия есть круг, из которого никто не может выскочить»⁶

     Всю сложность и многообразие реальных общественных дел бюрократ стремится втиснуть в рамки набора неких стандартных ситуаций, очерченных предписаниями и инструкциями, пытается подогнать действительность под свое ограниченное ее понимание и приспособить для удобства своего с ней обращения. По мнению Маркса, общение бюрократа с внешним миром происходит посредством различных предписаний и инструкций, становящихся единственным источником, по которому происходит ориентация на текущий день. «Поэтому, − пишет К.Маркс, − даже ясная как день действительность кажется чиновнику иллюзорной по сравнению с действительностью, засвидетельствованной в актах»⁷.

     Уход  от общения с людьми, от изучения реальной жизни в область бумаготворчества служит одной из важных характеристик  бюрократизма. Внутри бюрократии действует четкая система иерархии, в которой низы слепо верят в авторитет и непогрешимость высшей власти. Эта система, показывает Маркс, строится на взаимном обмане: «Верхи полагаются на низшие круги во всем, что касается знания частностей: низшие же круги доверяют верхам во всем, что касается понимания всеобщего, и таким образом, они взаимно вводят друг друга в заблуждение».

     А.А. Воротников, пишет, что среди основных черт, присущих бюрократизму, можно  выделить: а) подмену общих, государственных интересов частными, ведомственными, а чаще всего личными; б) полная апатия по поводу назначения своей деятельности и ее конечного результата; в) обожествление авторитета; г) консервативность, т.е. ориентация на неизменность, устойчивость своего положения и положения всей иерархии; д) желание решать свои дела втайне, создавать культ секретности. Опираясь на концепцию «официального секрета», бюрократия фанатично стремится вывести из-под контроля общественности большую часть своей деятельности⁸. Даже реальные доходы наших депутатов, порой окутаны такой завесой секретности, что в пору проводить детективное расследование.

     Далее, очень важен для понимания  логики бюрократической машины небезызвестный «закон Паркинсона английский публицист  Сирил Норткот Паркинсон», согласно которому бюрократическая организация стремится к расширению своего влияния, к саморазвитию. При этом отнюдь не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел, скорее даже наоборот. Максимализация масштабов и сферы контроля при минимизации ответственности – вот бюрократический идеал. «Закон Паркинсона» выражается в форме двух «почти аксиоматических положений»: 1) чиновник множит подчиненных, но не соперников; 2) чиновники работают друг на друга.⁹

     Если  кратко расшифровать эти тезисы, то перед нами предстанет вполне реальная картина. Чиновник, находясь на определенном этапе своей жизни, жалуется на перегрузку, и, как правило, просит себе в помощь двух подчиненных. Причем обязательно двух, ни в коем случае не меньше, «чтобы каждый придерживал другого, боясь, как бы тот его не обскакал». С течением времени возникнет необходимость разгрузить и этих подчиненных, назначив каждому в помощники еще по два исполнителя.

     Таким образом, первый чиновник будет иметь  определенный административный вес, а его подчиненные будут трудится в поте лица, причем независимо от того, увеличилось количество дел или нет. При выполнении разросшимся в геометрической прогрессии штатом сотрудников по существу того же объема работ, что раньше выполнял первый чиновник, весь штат оказывается загруженным полностью, а чиновник-вершина пирамиды занят больше, чем прежде. «Болезнь Паркинсона», может поразить практически любое учреждение и способно загубить всякую его работоспособность. Эта болезнь проходит стадии. Первый признак заболевания проявляется в том, что среди сотрудников учреждения появляется человек, сочетающий полную непригодность к своему делу с завистью к чужим успехам. Опасность увеличивается, когда этот человек, не справляясь со своей работой, суется в чужую и пытается войти в руководство. Когда ему это в какой-то степени удается, наступает вторая стадия заболевания. Он начинает выживать тех, кто способнее его, и не дает продвинуться тем, кто может заменить его в будущем. И в конечном итоге штаты заполняются людьми, которые глупее начальника. Если он второго сорта, они будут третьего, а их подчиненные четвертого. А чтобы жить спокойной жизнью в этом учреждении все принимают эти правила игры и пытаются выглядеть глупее, чем они есть.

     Коматозного состояния учреждение достигает  на третьей стадии, когда в нем  снизу доверху не встретишь и  капли разума. Из этого состояния  выхода практически уже нет и  учреждение или государственный  орган обречены на гибель или неплодотворное существование.

     Стоит отметить, что образ, сложившийся  в годы жесткой командно-административной системы в стереотип бюрократа (противоположность «идеального  типа» бюрократии, по Веберу), как  этакого толстого мужчины в роговых  очках, в нарукавниках, обязательно  с толстым портфелем и глуповатым выражением лица, очень устраивал истинного бюрократа, поскольку казался аморфным, не существующим в действительности.

     Стоит сказать, что распространению бюрократизма способствует и тот факт, нынешняя элита общества в основе своей  пополняется за счет бюрократии, и вместе с тем высшие слои бюрократии и есть элита. Хотя демократическое движение в России начала 90-х годов, бичевало пороки старой системы управления, ее номенклатуры, оно же создало аппарат, количественно во многом превосходящий прежний. Современные политические процессы вызвали к жизни и новую элиту, также во многом контрастирующую с советской. Процесс смены элит, номенклатуры не нов для истории, неоднозначны его результаты. Согласно концепции «циркуляции элит» итальянского ученого В. Парето, старая элита дряхлеет, в недрах оппозиции рождается новая элита, она свергает старую при поддержке народа, утверждает свою власть и во второй генерации отчуждается от народа. Круг замыкается.

     Рассматривая  постсоветское чиновничество, один из видных исследователей данной проблемы А.В. Оболонский полагает, что оно, «как и его предшественники, «не дотягивает» до бюрократии в классическом веберовском значении этого слова». Поэтому он характеризует его как «квази-» (недо-) бюрократию¹⁰. Автор полагает, что в целом наша административная система стала работать еще хуже:

     1) снизился уровень профессионализма, в связи с тем что наиболее  квалифицированные и способные  аппаратчики покинули государственную  службу;

     2) служить обществу аппарат не  приучен;

     3) гигантски возрос размах коррупции, ставший почти нормой поведения;

     4) перестал действовать прежний  неформальный «кодекс административной  морали», сдерживающий разгул  бюрократической безнаказанности.  Возник полный моральный вакуум  или «беспредел».

     При исчезновении прежнего партийного «хозяина» через приватизацию произошло перераспределение собственности во многом в пользу нового российского элитарно-бюрократического класса. И в целом этот процесс можно определить как «присвоение» государства. Поэтому в этом смысле обречен на забвение еще один веберовский тезис – нейтральности бюрократии к политике. Владение собственностью предопределяет вмешательство в политические процессы.

     Стоит сказать, что пресса середины 90-х  годов, видимо также не воспринявшая идеи Вебера, в рубриках типа «учимся жить», призывая в ряды бюрократов молодых людей, провозглашает несколько правил, которым они должны следовать. Среди них 1) умение подавить в себе желание немедленно броситься выполнять только что полученное задание; 2) инициатива наказуема; 3) умение медленно ходить по коридорам и т.п.¹¹

     Часто бюрократизм отождествляют с  волокитой, отписками, канцелярщиной  и т.п. Думается, однако, что при  этом внешние симптомы болезни неправомерно смешиваются с ее внутренним содержанием, которое Ленин определил как «подчинение интересов дела интересам карьеры». А волокита, бумаготворчество, формализм являются уже побочными, симптоматическими признаками бюрократизма.

     Думается, что сказанного достаточно для общего понимания существа явления. Теперь попытаемся дать его общее определение. Итак, бюрократизм включает в себя следующие компоненты:

     - в политическом плане – чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;

     - в социальном – отчуждение этой власти от народа;

     - в организационном – канцелярская подмена содержания, формой;

     - в морально-психологическом – бюрократическая деформация сознания.

     Каждый  из перечисленных компонентов, в  свою очередь, включает несколько элементов  и форм правления.

     Таким образом, феномен бюрократизма многолик, многофакторен и мириадами нитей связан почти со всеми общественными институтами. 
 

     Список  использованной литературы 

1. Воротников, А. А. Политология: учебник для ВУЗов / А. А. Воротников. – М. : Издательство ПРИОР, 2006. – 432 с.
2. Государственная служба или бюрократия [Тест] //Человек и труд. – 2003. – № 1. – С. 28 – 34.
3. Курашвили, Б. П. Борьба с бюрократизмом / Б. П. Курашвили. – М. : Наука, 1988. – 236 с.
4. Косяков, В. М. Бюрократические проявления и методы борьбы с ними / В. М. Косяков, О. А. Митрошенков //Советское государство и право. – 1985. – № 6. – С. 18-24.
5. Лушникова, Т. Ю. Система государственного и муниципального управления : учеб. пособие. Ч. 1. Государственное управление / Т. Ю. Лушникова. – Челябинск : Челяб. гос. ун-т, 2008. – 209 с.
6. Маркс К., Энгельс Ф. К критике гегелевской философии права. Сочинения. Т.1. – М., 1968.
7. Михеев, В. Школа молодого бюрократа / В. Михеев //Приложение к «АиФ», «Я – молодой». – 1996. – № 36. – С. 2 – 6.
8. Мухаев, Р. Т. Система государственного и муниципального управления: учебник / Р. Т. Мухаев. – М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2008. – 575 с.
9. Оболонский, А. В. Постсоветское чиновничество: квазибюрократический правящий класс / А. В. Оболонский //Общественные науки и современность. – 1996. – №5. – С. 2- 8.
10. Оболонский, А. В. Философия профессии / А. В. Оболонский // Городское управление. – 1997. – №6. – С. 7-8
11. Оболонский, А. В. Государственная служба / А. В. Оболонский. – М. : Дело, 2006. – 466 с.
12. Паркинсон, С. Н. Законы Паркинсона / С. Н. Паркинсон. – М. : Просвещение, 1989. – 223 с.
13. Симкин, Л. «Осужден за бюрократизм» / Л. Симкин // Рабоче-крестьянский корреспондент. – 1983. – № 1. – С. 12-15.
14. Фромм, Э. Иметь или быть / Э. Фромм. – М. : Наука, 1990. – 178 с.
15. Худокормов, А. Г. Экономические корни бюрократизма / А. Г. Худокормов. – М. : Просвещение, 1988. – 259 с.