Система исполнительных органов

В соответствии со ст.77 (ч.2) Конституции в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов федеральные органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Система исполнительной власти обладает свойствами целостности, системности совокупности органов, иерархичности вертикальных взаимосвязей и соподчиненности уровней и звеньев исполнительной власти в пределах, определенных Конституцией, а также функциональной общностью, едиными принципами построения и деятельности её составных частей.

Правительство руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, контролирует их деятельность, а также вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие. Структура федеральных органов власти определяется согласно Конституции  Президентом в соответствии с его Указом «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», а также Указом Президента «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». В систему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации выходят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указами Президента, а функции Федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство – постановлением Правительства.

В субъектах Российской Федерации установлена система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Конституцией (уставом) субъекта Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта Федерации, которое возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта.

Совершенствование исполнительной власти и органов её составляющих может быть осуществлено путем разработки и принятия специального Федерального закона «Об органах исполнительной власти Российской Федерации» и «Об органах исполнительной власти в субъектах Российской Федерации», в которых надо определить формы органов и взаимоотношения их с органами субъектов Федерации. Предусмотреть усиление вертикальных систем. В законах следует дать легальное определение таких ключевых понятий, как: исполнительная власть, орган исполнительной власти, функции и компетенция органа исполнительной власти, система и структура органов исполнительной  власти, организационно-правовая форма органов исполнительной власти. И.Н.Барциц считает, что принятие таких законов разрешило бы проблему перехода субъектов Российской Федерации к функциональному принципу построения системы отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власти регионального уровня. Он полагает,  для регионального уровня следует руководствоваться принципом простоты устройства системы государственных органов управления (структурные подразделения, единое подчинение, солидарность, четкий механизм контроля за управленческими действиями, грамотное правовое обеспечение) для экономической выгоды их содержания государству и регионам.

Реализация предложение вывести федеральные и региональные органы государственной власти, оказывающие услуги населению, за пределы исполнительной власти позволит обеспечить деятельность этих структур как государственных учреждений на положение публичных юридических лиц, несущих всю полноту юридической ответственности за их исполнение. Это позволило бы решить проблемы ответственности и коррупции, которые являются слабым звеном в осуществлении деятельности нынешней системы исполнительной власти. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

 

Принятие в 1993г. Конституции РФ, в которой установлен принцип разделения государственной власти на законодательную,  исполнительную и судебную; конституционное разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами; изменение практики формирования и функционирования  исполнительной власти (особое содержание, принципы и функции исполнительной власти); новое соотношение политической системы и публичного управления (государственного управления и местного самоуправления). Эти и многие другие факторы являются основой для установления современного административно-правового статуса субъектов публичного управления, субъектов организации и осуществления исполнительной власти.

Исполнительная власть – абстрактная политико-правовая категория, указывающая на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность. Исполнительная власть определяет объем и характер властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности и местного самоуправления.

Органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, поведение и деятельность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме управления и посредством управленческих процедур. Государственное управление есть вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть как одна из частей единой государственной власти.

Конституция России, федеральные законы и иные нормативные акты устанавливают основные особенности федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с главой 6 Конституции РФ и принятым 17 декабря 1997 г. федеральным конституционным законом «О правительстве Российской Федерации» Правительство РФ является коллегиальным органов, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ.  В его состав входят: Председатель правительства РФ, назначаемый Президентом в установленном в соответствии с Конституцией  порядке, заместители председателя Правительства РФ и федеральные министры. Для решения оперативных вопросов Правительство по предложению и усмотрению Председателя Правительства РФ образовывает Президиум, заседания которого проводятся по мере необходимости или регулярно. Функции и полномочия правительства, его Председателя, заместителей и федеральных министров также устанавливаются данным конституционным законом.

В соответствии с указом Президента от 22 сентября 1998 г. N 1142 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" было принято предложение Председателя Совета Федерации и Председателя правительства Российской Федерации о полноправном участии в деятельности Правительства Российской Федерации по обсуждению и выработке решений, наравне с федеральными министрами,  руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, избранных руководителями межрегиональных ассоциаций.  В данном случае имеется в виду подготовительная работа к заседаниям в части подачи обращений в Правительство  и согласования проектов его решений.

Помимо проектов постановлений и распоряжений федеральные органы исполнительной власти представляют в Правительства проекты федеральных и конституционных законов, подлежащих внесению в палаты Законодательного собрания и на рассмотрение Президента. Поручения по разработке законопроектов даются федеральным органам исполнительной власти в соответствии с программами и планами законопроектной деятельности Правительства, согласованными с аналогичными планами Президента РФ и палат Федерального Собрания. Значительную роль в организации деятельности Правительства играет его аппарат и руководитель аппарата Правительства РФ.  Основные функции, задачи, полномочия этого государственного органа изложены в Положении об аппарате правительства РФ. Департаменты аппарата правительства не только подготавливают проекты, проводят экспертизу проектов решений и необходимых материалов, организуют делопроизводство Правительства, но и осуществляют контроль исполнения принятых решений. Материалы к заседаниям правительства вносятся не позднее 14 дней до даты планового заседания, а рассылаются членам Правительства не позднее, чем за 5 дней до заседания.

Большая часть изменений, касающихся статуса и состава органов исполнительной власти России оформлена в 2004 г.  В двух указах Президента РФ: «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти от 9 марта 2004 №314 и «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20 мая 2004 г. № 649.

Государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные надзоры как разновидности органов государственной администрации были упразднены. Специализация по функциям своим следствием имеет усиление статусных различий между видами федеральных органов исполнительной власти. Политические функции фактически закреплены исключительно за Правительством РФ и федеральными министерствами, административные – за службами и агентствами. Федеральные министерства лишились полномочий непосредственно осуществлять оперативное управление предприятиями и учреждениями и распоряжаться расходованием бюджетных средств. Эти виды влияния федеральных министерств теперь осуществляются в форме координации и контроля части федеральных служб и агентств, а также назначением их руководителей. Серьезным средством влияния федеральных министров остается возможность распределения ресурсов подведомственными органам. В результате правительственной реформы весны 2004 г.,  наиболее сильными по своим полномочиям в составе органов правительственного подчинения остались федеральные министерства: финансов, экономического развития и торговли, транспорта, и промышленности и энергетики, культуры и массовых коммуникаций.1 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ

 

 

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» определено, что существует два вида административных регламента – регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг. Эти два вида определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставления государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.2

Административный регламент федерального органа исполнительной власти, согласно абзацу второму п.1.2 Типового регламента, состоит из регламента органа власти; административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, должностных регламентов государственных служащих. Таким образом, выделяется несколько типов регламентов, каждый из которых обладает определенной спецификой.

Административный регламент является подзаконным актом и в нем не могут быть установлены дополнительные полномочия федеральных органов исполнительной власти, не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации,  административными регламентами не могут быть введены ограничения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. При условии, что возможность таких ограничений прямо установлена законом, в административном регламенте может содержаться порядок реализации указанных ограничений.

Административный регламент исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) должен содержать информацию, необходимую и достаточную как для получения государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должностными лицами федерального органа исполнительной власти. Название государственной функции или государственной услуги приводится дословно из перечня приоритетных регламентов, утверждаемых Правительственной комиссией по проведению административной реформы.   Если регламент не включен в такой перечень, название государственной функции или услуги берется из Положения о федеральном органе исполнительной власти.

Оптимизация административных процедур должна проводится по критериям, указанным в Порядке:  устранение избыточных административных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действия и административных процедур; предоставление информации о действиях и об административных процедурах гражданам и организациям; возможность установления персональной ответственности должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов по каждому действию или административной процедуре. Представленные требования к описанию в регламенте отдельных действий служащих позволяют не только существенно усовершенствовать процедуры, но и обеспечить полноценную антикоррупционную экспертизу. Это позволяет сделать вывод, что впервые в правовой практики организации деятельности органов исполнительной власти заложено системное решение проблемы взяток.

В тексте административного регламента могут содержаться необходимые разъяснения специальных терминов, требований, действий, которые необходимо совершать гражданам и организациям в рамках административной процедуры, а также справочные и информационные материалы.

Определенная последовательность действий структурных подразделений, должностных лиц и иных государственных служащих федерального органа исполнительной власти при исполнении государственной функции (предоставления государственной услуги), направленных на достижение конкретного результата представляет собой административную процедуру. Результатом административной процедуры может быть принятие правового акта,  который изменяет, порождает или прекращает правоотношения, создание документа, подтверждающего юридический факт или содержащего необходимую информацию.  В зависимости от содержания этой целенаправленной деятельности,  в административном регламенте могут быть выделены одна или несколько административных процедур.

В тексте административного регламента необходимо сформулировать правовые основания для начала реализации административной процедуры. К правовым основаниям могут относиться как решения вышестоящих органов государственной власти, а  также  юридические факты. Такими юридическими фактами служат объективные события, которые порождают или могут при определенных обстоятельствах породить обязанность должностных лиц к действиям в рамках административной процедуры.

Процессы стандартизации и регламентации в деятельности государственных органов призваны упорядочить и внести более четкую организацию в административно-управленческие процессы, повысить эффективность в деятельности  органов государственной власти и государственных гражданских служащих.

Органы исполнительной, осуществляя свою деятельность должны подчиняться единым правилам, установленным законом. Недопустима передача на ведомственное усмотрение таких важных вопросов, как процедура (правила):  принятия административных актов; заключения административных соглашений; совершения распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений, предписаний, контрольно-надзорных, регистрационных, координационных и иных полномочий; совершения иных юридически значимый действий (выдача справок, свидетельств др. документов); совершения организационных действий; выполнения материально-технических действий,  не влекущих правовых последствий.