Совершенствование учета целевых поступлений

В расходной части бюджета преобладают расходы на ЖКХ и благоустройство, значительна доля расходов на содержание администрации поселка. В связи с ростом бюджетного дефицита необходимо принять меры по минимизации данных расходов [14].

Необходимо отметить, что недостаточность финансовой базы функционирования местной власти является широко распространенным явлением на территории нашей страны. В этих целях целесообразно осуществить следующий комплекс изменений бюджетно-налоговой системы.

Усилить роль местных налогов в формировании доходной части бюджетов муниципальных образований. Практически консенсусным сегодня является предложение о введении местного налога на недвижимость, закрепленного за поселениями и городскими округами, при условии установления системы налоговых вычетов в целях сохранения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан.

Необходимо вернуться к обсуждению вопроса о степени самостоятельности муниципальных образования в части регулирования местных налогов; рассмотреть вопрос о возможности передачи местным администрациям части полномочий по их администрированию.

Возможно рассмотрение вопроса о придании статуса местных некоторым другим налогам (например, транспортному; налогам, связанным с применением специальных налоговых режимов).

. Нормативы отчисления  от федеральных и региональных  налогов должны быть федеральным  законом закреплены за муниципальными  образованиями в размере, достаточном  для выхода на самообеспечение  подавляющего числа городских  округов как наиболее обеспеченного  типа муниципальных образований. Тем самым будет стимулировано  развитие ими собственной налоговой базы и расширение зон опережающего развития, исключены непродуктивные встречные финансовые потоки (из муниципалитета - в бюджеты вышестоящего уровня, а затем обратно в качестве трансфертов). Реализация подобного подхода требует точного расчета налоговой базы и выбора варианта нормативов, достаточных для обеспечения фактически сложившихся расходов среднего городского округа. При этом несоразмерно высокая финансовая обеспеченность самых благополучных муниципалитетов при существующей межбюджетной системе будет выровнена с помощью отрицательного трансферта.

Выбор налогов, нормативы отчислений от которых дополнительно передаются муниципальным образованиям (в качестве единого федерального стандарта), нуждается в тщательной проработке.

Критериями отбора здесь могут быть:

- единые концептуальные принципы (например, однотипность объектов налогообложения - имущество, доходы субъектов со специальными налоговыми режимами);

- способность стимулировать муниципалитет к развитию налоговой базы, реальная возможность муниципальных образований повлиять на рост поступлений от этого налога;

- степень дифференциации размера поступлений от налога по различным муниципальным образованиям (очень высокая степень делает нежелательной «местную прописку» этого налога);

- удельный вес налога, его способность решать финансовые проблемы муниципальных образований;

- практика применения нормативов отчисления на региональном уровне (само ее распространение может свидетельствовать о наличии практической осмысленности, но может быть и источником информации и о негативном опыте).

Транспортный налог наиболее часто упоминался на проведенных ИНСОР экспертных группах в регионах на предмет передачи его полностью или частью в местный бюджет. Представляется логичными 3 варианта переопределения судьбы этого налога [19]:

- предоставления ему статуса местного налога поселений и городских округов, чему способствует и его поимущественный характер, и тот общеизвестный факт, что основной километраж автомобили наезжают в рамках населенного пункта, где проживает их владелец;

- полного перечисления поселениям и городским округам поступлений от этого налога со стороны физических лиц, учитывая то, что автотранспорт организаций обычно имеет более широкий диапазон разъездов;

- распределение налога между всеми уровнями публичной власти (кроме федеральной), за которыми закреплено управление дорогами (регион, район, поселение), примерно пропорционально километражу их дорог.

Налог на доходы физических лиц - сегодня это основной налоговый источник муниципалитетов. Налог на прибыль в качестве возможного источника доходов местных бюджетов вызывает противоречивое отношение экспертов. В полевых исследований ИНСОР он почти единодушно назывался в качестве одного из самых желательных для муниципалитетов и способных стимулировать их на развитие собственной налоговой базы. Совет по местному самоуправлению при Председателе Государственной думы ФС РФ рекомендовал передать 1,5% этого налога в консолидированные местные бюджеты регионов за счет сокращения ставки, зачисляемой в федеральный бюджет. Однако у некоторых экспертов (Институт экономики переходного периода, Центр фискальной политики) вызывает сомнение целесообразность зачисления части налога в местные бюджеты, учитывая высочайший уровень дифференциации доходов от него по территориям и ограниченность возможностей муниципалитетов влиять на собираемость этого налога, взимаемого преимущественно с крупных предприятий.

Налоги, связанные с применением специальных систем налогообложения (единый налог на вмененный доход; единый налог, связанный с применением упрощенной системы налогообложения; единый сельскохозяйственный налог), отчасти закреплены за местными бюджетами федеральным законодателем; распространена передача муниципалитетами нормативов отчислений от них региональными законодателями. Следует отметить, что на плательщиков этих налогов (субъектов малого бизнеса) органы местного самоуправления имеют больше возможности влиять и, одновременно, заинтересованы в их развитии.

В качестве широко называемых на экспертных группах и частично передаваемых в местные бюджеты региональными властями налоговых источников следует отметить также сборы на пользование объектами животного мира, объектами водных биологических ресурсов, лесные сборы.

Учитывая, что даже реализация обозначенных выше предложений не исключает наличия финансово несамодостаточных городских округов, а также крупных и с высокой плотностью населения районов и поселений, в формуле выравнивания бюджетной обеспеченности необходимо учесть проявления эффекта масштаба.

Кроме того, заслуживает рассмотрения вопрос о нормировании федеральным законодательством минимальной доли консолидированных местных бюджетов в общем объеме консолидированного регионального бюджета, а также доли субсидий в общем объеме межбюджетных трансфертов.

Необходимо произвести инвентаризацию сохранившихся нефинансируемых мандатов и предусмотреть на них средства.

Представляется необходимым ослабить предусмотренные статьей 136 Бюджетного кодекса РФ ограничения самостоятельности распоряжения бюджетом муниципальными образованиями, дотационными в течение последних 3 лет. Представляется неоправданно жестким (даже при условии реализации предложенных выше мер) при дотационности в 10% устанавливать лимит расходов на содержание органов местного самоуправления, при 30% - ограничивать принятие на себя дополнительных расходных полномочий, а при 70% - вводить элементы прямого управления местным бюджетом с регионального уровня. Учитывая, что даже в странах Западной Европы уровень дотационности муниципалитетов в 20-45% является нормой, имеет смысл поднять обозначенные планки до 25%, 50% и 75% соответственно, причем с вычетом из расчета дотационности все целевые трансферты (субсидии).

Предлагаемый комплекс мероприятий, как представляется, способен повысить уровень фискальной автономии муниципальных образований, укрепить их доходную базу и обеспечить рост эффективности бюджетных расходов.

Мониторинг предполагает: проведение регулярного сбора и учета данных о текущих результатах предоставления услуг (о реализации программ), о затратах и прочем для определения того, достигаются ли поставленные цели бюджетной политики и насколько эффективно предоставляются услуги. По нашему мнению, под мониторингом эффективности расходов региональных бюджетов следует понимать наблюдение и аналитическое обследование состояния расходов бюджета, тенденций их развития и эффективности, проводимые на всех стадиях бюджетного процесса.

Основной целью мониторинга должно стать определение возможности решения текущих и долгосрочных задач социального и экономического развития территорий на основе сопоставления произведенных расходов и полученных результатов.

К числу мероприятий, позволяющих применить на практике мониторинг эффективности бюджетных расходов, следует отнести:

- координацию функций контролирующих органов в соответствии с целями бюджетной деятельности в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, во избежание их дублирования;

- разработку и внедрение показателей эффективности расходования бюджетных средств по отраслям;

- создание механизма стимулирования (поощрения) эффективной деятельности бюджетных менеджеров.

Мониторинг бюджетных расходов как метод бюджетного контроля должен иметь функциональный механизм реализации. Важнейшими элементами механизма должны стать субъекты, объекты, принципы, методика, результаты.

Субъекты мониторинга бюджетных расходов - органы исполнительной власти (в лице администрации, координирующей процесс мониторинга, и соответствующих управлений как главных распорядителей бюджетных средств, непосредственно проводящих мониторинг эффективности использования бюджетных средств).

Объекты мониторинга - расходы региональных бюджетов и финансовые потоки, направленные на предоставление бюджетных услуг.

Принципы мониторинга эффективности бюджетных расходов:

- обоснование критериев оценки эффективности, обеспечивающих учет всех важнейших составляющих показателей уровня социально-экономического развития муниципальных образований;

- системность оценки, предполагающая учет взаимосвязей показателей эффективности бюджетных расходов и характеристик местного развития;

- достоверность и легитимность исходных данных при анализе эффективности бюджетных расходов МО и показателей местного развития и качества управления финансами;

- установление временных границ, обеспечивающих адекватность системы индикаторов задачам текущего анализа и прогнозирования расходов местного бюджета и экономико-социального развития муниципалитета;

- прозрачность и максимальная информативность результатов оценки эффективности бюджетных расходов при принятии оптимальных управленческих решений;

- сочетание общеэкономических индикаторов с показателями, отражающими эффективность бюджетных расходов и ответственность местных органов власти и управления по решению важнейших экономических и социальных проблем.

Методика мониторинга - конкретизация приемов и способов наблюдения, сопоставления, оценки обоснованности и эффективности бюджетных расходов, алгоритм которых должен быть закреплен в соответствующих инструкциях.

Результаты мониторинга - оценка эффективности расходования средств территориальных бюджетов и качества предоставляемых услуг.

Контроль за исполнением бюджета при бюджетировании, ориентированном на результат, постепенно смещается из внешней сферы во внутреннюю: от контроля за целевым использованием средств, осуществляемого внешним контролирующим органом, к внутреннему контролю, осуществляемому самими отраслевыми органами управления, и в конечном итоге - к ответственности конкретных исполнителей. Последнее предполагает, то соответствующие подразделения органов управления получают право самостоятельно представлять и защищать свои бюджетные заявки на финансирование, а также принимать самостоятельные решения о направлениях расходования выделенных им средств.

В процессе проведения мониторинга потребности оказания бюджетных услуг необходимо отслеживать динамику количества нуждающихся в предоставлении бюджетной услуги конкретного вида, учитывая показатели социально-экономического развития за истекший период и возможные изменения в планируемом. Следует также учитывать степень удовлетворения потребителей качеством предоставляемой бюджетной услуги [25]. Для этого возможно проведение опросов и анкетирований общественного мнения.

В настоящее время в Госкомстате России и некоторых других официальных организациях проводится работа по совершенствованию муниципальной статистики. Соответствующие разделы включены в ряд федеральных программ, в течение нескольких лет разрабатываются модельные формы представления информации, отрабатываются процедурно-организационные вопросы, однако до реального решения проблемы создания полноценной информационной среды на местном уровне еще очень далеко.

При проведении мониторинга обоснованности и целесообразности бюджетных расходов на стадии планирования бюджета следует сопоставлять цели и задачи проводимой бюджетной политики, приоритеты деятельности органов власти на долгосрочной основе с составом и структурой бюджетных расходов на очередной финансовый период. При определении направлений бюджетной политики на очередной финансовый год не последнюю роль отводят информации, предоставляемой контрольными органами. В нашем случае это результаты мониторинга эффективности и результативности бюджетных расходов по окончании процесса исполнения бюджета за предыдущий финансовый период. Следует проводить анализ состава и структуры расходов бюджета с помощью расчета удельных весов каждого вида расходов в общей сумме. Такого рода анализ позволит отслеживать приоритетность расходов и корректировать ее в соответствии с целями и задачами бюджетной политики на очередной финансовый период.

В отношении целевых программ следует применять механизм предварительной оценки эффективности вновь разрабатываемой целевой программы, и только затем по итогам анализа подобного "пилотного" запуска программы производить ее включение в бюджет. Это позволит сократить число малоэффективных и неэффективных целевых программ, а высвободившиеся средства направить на стимулирование эффективной деятельности бюджетополучателей.

Мониторинг предварительных результатов в процессе исполнения бюджета должен быть направлен на оперативный анализ исполнения бюджета в рамках месячных лимитов в целях определения недофинансированных отраслей и определения действительной потребности в бюджетных ресурсах. Необходимо также контролировать строгое применение всеми бюджетными учреждениями механизма конкурсного отбора поставщиков товаров и услуг при государственных закупках и заказах, т.е. непременными условиями принятия бюджетных обязательств получателями бюджетных средств должно быть размещение госзаказа в соответствии с федеральным и региональным законодательством, а также проведение конкурсных торгов, по итогам которых будут определяться поставщики продуктов и услуг. В основу процесса государственных закупок должны быть положены принципы прозрачности, целесообразности и эффективности. Особое внимание в процессе мониторинга предварительных результатов в процессе исполнения бюджета следует уделять прозрачности процедур продажи государственной и муниципальной собственности и сдачи ее в аренду, так как это может существенно повлиять на конечные бюджетные показатели.