Расходы бюджета на развитие реального сектора  экономики составили всего 80,6 % от соответствующего показателя бюджетной росписи на девять месяцев 2007 года.

     На  недостаточном уровне осуществлено финансирование отдельных федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов.

     В ходе исполнения бюджета кредиторская задолженность возросла по сравнению с 1 января 2007 года на 8,8 млрд. рублей и составила по состоянию на 1 июля 2007 года 92,8 млрд. рублей. При этом дебиторская задолженность бюджетополучателей на 1 января 2007 года составляла 61,8 млрд. рублей.

     Анализ  объемов финансирования расходов федерального бюджета и их исполнения в январе - сентябре 2007 года позволяет сделать вывод о том, что средства федерального бюджета, полученные распорядителями и получателями бюджетных средств, в полном объеме не использованы, и их остатки находятся в основном на лицевых счетах бюджетополучателей, открытых в территориальных органах федерального казначейства (по состоянию на 1 апреля 2007 года - 51162,8 млн. рублей, на 1 июля 2007 года - 67331,7 млн. рублей, на 1 сентября 2007 года - 85524,8 млн. рублей).

     Наличие значительных остатков средств федерального бюджета на всех счетах по учету средств федерального бюджета (258556,3 млн. рублей по состоянию на 1 октября 2007 года), а также практика внесения в отчеты об исполнении федерального бюджета корректировок сумм этих остатков по состоянию на начало года свидетельствуют об имеющихся возможностях совершенствования системы управления государственными финансами, в том числе повышения качества бюджетного планирования и организации исполнения федерального бюджета, наведения порядка в учете средств федерального бюджета.

     В общем, за январь-июнь 2007 г. профицит федерального бюджета, по предварительным данным Минфина, составил 135,5 млрд. руб., или 3.4% ВВП, т.е. сохранился на уровне первого полугодия 2006 года.

 

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РФ

     3.1. Общие положения совершенствования бюджетной системы

 

     Бюджетная политика как целенаправленная деятельность государства по определению основных задач и количественных параметров формирования доходов и расходов бюджета, управления государственным долгом является одним из основных инструментов экономической политики государства. Бюджетная политика на очередной финансовый год определяется Бюджетным посланием Президента РФ, направляемом Федеральному Собранию в начале (не позднее марта) предшествующего года.

     Так как наиболее важными направлениями  бюджетной политики являются сбор бюджетных  доходов, выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным дефицитом  и государственным долгом, то и  эффективность всей бюджетной политики может быть оценена по результативности деятельности органов исполнительной власти в указанных направлениях. Состояние государственных финансов оказывает весьма сильное воздействие на реальную экономику, поэтому динамика основных макроэкономических показателей также может выступать одним и критериев успешности варианта осуществляемой бюджетной политики.

     В качестве критериев эффективности  бюджетной политики можно предложить следующие:

     - уровень собираемости бюджетных доходов в целом, налогов в частности;

     - уровень выполнения бюджетных обязательств;

     - величину бюджетного дефицита и скорость роста государственного долга;

     - объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание государственного бюджета;

     - уровень монетизации бюджетного дефицита;

     - величину валютных резервов, используемых для финансирования бюджетного дефицита;

     - динамику валового внутреннего продукта;

     - уровень безработицы;

     - степень выполнения законодательных и приравненных к ним актов о бюджете.

     В условиях России к вышеназванным  показателям можно добавить критерии, характеризующие специфику современного этапа в развитии российской экономики:

     - масштабы эмиссии денежных суррогатов;

     - величину просроченной задолженности по оплате труда из-за отсутствия бюджетного финансирования;

     - величину просроченной задолженности по оплате государственного заказа.

     Основные  направления бюджетной политики до 2012 г., разработанные Министерством финансов РФ, в качестве приоритетных направлений бюджетной политики называют следующие:

     - осуществление бюджетной реформы на основе принятия Бюджетного кодекса и упорядочения бюджетного процесса в Российской Федерации;

     - сокращение государственных расходов при полном выполнении бюджетных обязательств;

     - снижение государственных заимствований, увеличение сроков их погашения при уменьшении доходности государственных ценных бумаг  процентных ставок до уровня, обеспечивающего движение финансовых ресурсов в реальный сектор экономики;

     - совершенствование межбюджетных отношений.

     Анализ  экономики России за последние несколько  лет позволяет подтвердить действенность и в российских условиях важнейших составляющих успешной бюджетной политики, определенных на основе международного опыта. Это - базирующаяся на реалистичном уровне государственных обязательств политика жесткого ограничения государственных расходов, обеспечивающая низкий уровень (или полное отсутствие) бюджетного дефицита, способствующая поддержанию на кредитном рынке низких процентных ставок, увеличению финансирования частного сектора. Такая политика содействует достижению устойчивых темпов экономического роста, снижению безработицы, а следовательно, и повышению уровня народного благосостояния.

     3.2. Реформирование  межбюджетных отношений как метод совершенствования бюджетной системы РФ

 

     По  уровню децентрализации бюджетных  ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Бюджеты субъектов Российской Федерации и особенно местные бюджеты (далее именуются региональные и местные бюджеты или территориальные бюджеты) перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования ("нефинансируемые федеральные мандаты"). Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80 процентов налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур, что требует дальнейшего развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания.

     Противоречия  между децентрализацией бюджетных  ресурсов, формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются неустойчивостью макроэкономических условий, слабостью демократических институтов, неразвитостью рынков капиталов и низкой мобильностью факторов производства, завышенными социальными ожиданиями и требованиями к государству, резкими различиями в бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

     Региональные  и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная  система мониторинга состояния  и качества управления государственными и муниципальными финансами (общественными  финансами), результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам.

     В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу  необходимо реализовать качественно  новый этап реформирования системы  межбюджетных отношений.

     Основные  подходы к формированию финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на 2008 год и на среднесрочную перспективу разработаны в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и основными показателями перспективного финансового плана на 2008-2009 годы.

     Предоставление  субъектам Федерации права самостоятельно формировать свои отношения с  местными органами власти является отличительной  чертой государств с федеративным устройством. При этом федеральные органы власти заинтересованы в том, чтобы общая стратегия развития бюджетной системы, разрабатываемая в центре, была поддержана субъектами Федерации.

     При решении вопроса об источнике финансирования тех или иных бюджетных расходов следует начать с обязательной компенсации местным бюджетам их расходов по финансированию расходных полномочий, передаваемых из вышестоящих бюджетов. Вышестоящие власти осуществляют непосредственный контроль за исполнением этих полномочий, а судебные инстанции применяют меры принуждения по их исполнению.

     Финансирование  собственно местных полномочий должно покрываться за счет собственных  доходов местных бюджетов и средств, передаваемых в местные бюджеты  в порядке межбюджетного регулирования (нецелевой финансовой помощи).

     При разграничении расходных полномочий начать следует с того, что установить для каждой функции тот уровень  власти, который будет отвечать за непосредственное ее исполнение, после  чего уже можно будет решать вопрос о передаче финансирования части или всех расходов по ее осуществлению на данный уровень или решать, какой уровень власти будет регламентировать уровень предоставления этой услуги.

     После того, как будут законодательно разграничены расходные полномочия, необходимо на постоянной (долгосрочной без указания срока) основе закрепить доходные источники за уровнями бюджета, а также прописать механизм межбюджетного перераспределения для того, чтобы обеспечить каждому уровню власти финансирование, адекватное возложенным на него задачам. Исходя из критериев бюджетной сбалансированности и минимизации экономических потерь, связанных с налоговым бременем, следует (в пределах ограничений, налагаемых федеральным законодательством) придерживаться следующих принципов разграничения доходных источников между региональным и местными бюджетами (табл. 2):

 

Таблица 2

Доходные  источники местных бюджетов и  бюджетов субъектов РФ

 

     Сбалансированность  доходов и расходов означает, что  суммарные текущие расходы как  бюджета субъекта РФ, так и бюджетов муниципальных образований, не должны превышать суммарных текущих доходов. В соответствии с этим принципом в основу расчетов распределения финансовой помощи муниципалитетам из бюджета субъекта РФ закладывается оценка доходов, которые будут собраны на территории региона в следующем бюджетном году. Проектировка размера суммарных текущих расходов муниципалитетов на планируемый бюджетный год не должна превышать оценки суммарных бюджетных доходов. Такой подход исходит из того, что финансовая помощь муниципалитетам должна быть ориентирована на бездефицитный бюджет местных органов власти по текущим статьям. Это, однако, не запрещает муниципалитетам принимать свой бюджет с дефицитом, источники покрытия которого устанавливаются бюджетом, и размер которого ограничивается федеральным и региональным законодательством. Данный подход не позволяет использовать социальные стандарты или нормативы, рассчитанные прямым способом, на основе показателей «желаемого» размера подушевых бюджетных расходов, не привязанных к реальному объему ожидаемых доходов. Все расчеты ведутся с учетом фактических и ожидаемых бюджетных параметров. Оценка доходного потенциала муниципалитетов Для достижения более полного и справедливого бюджетного выравнивания необходимо оценить исходный уровень подушевых бюджетных доходов муниципалитетов. После этого средства Фонда выравнивания распределяются таким образом, чтобы разброс подушевых бюджетных доходов максимально сократился.