Реформирование бюджетного сектора экономики

Сложные проблемы, связанные с внедрением нормативного подхода, вряд ли удастся решить в  короткие сроки. В этой связи представляется допустимым использование на первом этапе нормативов, носящих индивидуальный характер. Вместе с тем, этот этап с  самого начала должен рассматриваться  именно как предварительный в  общем графике перехода к групповым  финансовым нормативам. Представляется, что такой график должен быть установлен решением Правительства Российской Федерации.

Реформа предполагает предоставление широкой экономической  самостоятельности АУ и БУ. Это, однако, не означает их полной бесконтрольности. Наоборот, контроль должен стать более эффективным.

Прежде всего, должны принципиально измениться государственные  функции в данной области. В новых  условиях государство должно будет  отказаться от попыток (все равно  безрезультатных) осуществлять всеобъемлющее  регулирование работы учреждений и  перейти к контролю выполнения ими  установленных заданий, то есть результатов  их деятельности.

Административный  контроль должен совмещаться с эффективным  потребительским контролем. Главное  здесь — обеспечение прозрачности деятельности учреждений. Потребитель  должен иметь возможность получить всю информацию, необходимую для  осознанного выбора учреждения, где  он сможет получить нужную ему услугу. Без этого изменение статуса  учреждений сведется лишь к смене  формальных процедур.

Законом № 83-ФЗ предусмотрена обязанность  автономных и бюджетных учреждений ежегодно публиковать отчеты о своей  деятельности и об использовании  закрепленного за ними имущества. Порядок  составления и утверждения такого отчета устанавливается учредителем.

Так, Минобрнауки России приказом от 16.12.2010 № 1892 утвердило указанный порядок для подведомственных ему образовательных учреждений. В соответствии с этим порядком отчет составляется в разрезе трех разделов и включает, например, для БУ около 30 позиций и показателей. При этом представляется, что только 3 из них могут представлять интерес для потребителей. По сути, вся качественная (не финансовая) сторона деятельности учреждения остается вне их поля зрения.

Предлагается  внести в законодательство положения, обеспечивающие прозрачность для потребителей не только количественной, но и качественной стороны деятельности учреждений, предусмотрев использование разнообразных инструментов, в том числе: публикацию отчетов  учреждений, их рейтингов, разрабатываемых  на основе оценок потребителей и профессиональных сообществ; разработку сайтов учреждений, учредителей и общественных организаций.

Еще одна вполне реальная угроза — потеря целостности  системы государственных и муниципальных  услуг, обусловленная децентрализацией процесса формирования перечней таких  услуг. Сегодня каждый регион и муниципалитет  вправе определять указанные перечни  самостоятельно. В результате предоставляемые  населению различных регионов и  муниципалитетов социально значимые услуги могут различаться как  наименованием, так и составом, не обеспечивая в полной мере реализацию социальных гарантий населению на территории всей России.

И последний  вопрос, на который необходимо обратить внимание в рамках реформы учреждений. Между положениями Бюджетного кодекса  Российской Федерации (БК РФ), с одной  стороны, и ФЗ «О некоммерческих организациях»  и «Об автономных учреждениях», с  другой, имеются несоответствия принципиального  характера. Речь идет о механизме  бюджетного финансирования государственного (муниципального) задания автономным и бюджетным учреждениям. БК РФ предусмотрено  возмещение учреждениям нормативных  затрат, связанных с выполнением  такого задания, в то время как  указанными законами — финансовое обеспечение его выполнения. Нормы  БК РФ должны быть приведены в соответствие с нормами названных законов, поскольку государство должно именно обеспечивать предоставление населению  социально значимых услуг, а не ждать, что учреждения предоставят их за счет собственных средств (откуда они  их возьмут?), чтобы потом компенсировать понесенные учреждением расходы.

3. Создание открытой социальной  сферы: конкуренция по качеству, развитие государственно-частного  партнерства 

В рамках данного направления определяются меры, направленные на формирование в  социальной сфере трехсекторной  модели:

— обеспечивающей выполнение конституционных  гарантий и социальных обязательств государства по объему, качеству и  доступности (социальной и территориальной) социально значимых услуг, а также  удовлетворяющей платежеспособный спрос населения на такие услуги;

— включающей конкурирующие между  собой государственные и муниципальные  учреждения, а также частные некоммерческие и коммерческие организации;

— обеспечивающей привлечение в социально-культурную сферу средств как из государственных (муниципальных), так и частных источников, развитие ГЧП.

3.1. Реформирование механизмов бюджетного  финансирования социально значимой  деятельности

В настоящее время механизмы  бюджетного финансирования социально  значимой деятельности имеют следующие  принципиальные недостатки:

— отсутствие условий для широкой  конкуренции за бюджетные средства между организациями различных  форм и типов, поскольку дифференциация указанных механизмов осуществляется в основном в соответствии с особенностями  поставщиков услуг (работ);

— распределение бюджетных средств  между финансовыми механизмами, поставщиками услуг и работ осуществляется, главным образом, путем принятия административных решений, возможности  выбора потребителем поставщика услуг (работ) крайне ограничены.

В этой связи предлагается введение и последовательное расширение сферы  применения финансовых механизмов, дифференцированных по особенностям услуг (работ) и на равных условиях применимых как к государственным (муниципальным) автономным и бюджетным  учреждениям, так и к негосударственным  организациям: введение субсидий на оказание услуг (выполнение работ) «стандартного» характера и грантового механизма финансирования услуг (работ), не носящих стандартного характера.

Указанные субсидии:

— предоставляются по заявительному  принципу на основе выбора потребителей услуг;

— покрывают все затраты, связанные  с оказанием услуги — переход  к цене услуги (полному тарифу на оказываемые услуги);

— рассчитываются на основе единых (групповых) нормативов, дифференциация нормативов определяется объективными факторами, в том числе  требованиями к качеству услуг (с  учетом особенностей рынка оказываемых  услуг, состава конкурентов).

Кподобного  рода финансовым механизмам может быть отнесен механизм финансирования вузов  на основе государственных именных  финансовых обязательств (ГИФО). Эксперимент  по внедрению ГИФО в ряде вузов  Минобрнауки России проводился в 2002—2004 годах, однако был прерван без анализа результатов.

Ориентации  бюджетных расходов на обеспечение  результативности в высокой степени  способствует конкуренция государственных  и муниципальных учреждений с  негосударственными, прежде всего некоммерческими  организациями. НКО зачастую ориентированы  на развитие инновационных услуг  и технологий; в большей степени, нежели государственные и муниципальные  учреждения, индивидуализируют свою деятельность, учитывая в ней потребности  конкретных граждан, различных групп  населения. Поддержка подобной деятельности должна вестись как посредством  государственных и муниципальных  закупок, так и с помощью грантовых механизмов, позволяющих поощрять разнообразные инициативы. Это относится не только к проектам негосударственных организаций, но и к творческой деятельности в государственных учреждениях науки и искусства. Опыт такого рода имеется, однако его развитию препятствует отсутствие единого законодательного регулирования отношений, связанных с предоставлением грантов.

Предлагается  разработать и принять федеральный  закон, регулирующий вопросы предоставления грантов (ФЗ «О государственном (муниципальном) гранте»). Его основные положения:

• регламентация конкурсных процедур предоставления бюджетных средств на выполнение социально значимых работ (оказание социально значимых услуг);
• применение в случаях закупки работ (услуг) нестандартного характера, допускающих существенные различия в вариантах их выполнения (оказания) и стоимости;
• использование, главным образом, неформальных (содержательных) критериев оценки заявок, участие в процедуре выбора признанных авторитетов в соответствующей области;
• обеспечение информационной прозрачности конкурсных процедур, публичной отчетности получателей по использованию грантов и выполнению принятых обязательств.

Для реализации предложений экспертной группы по реформированию механизмов бюджетного финансирования социально значимой деятельности предлагается разработать концепцию такого реформирования на срок до 2020 года и утвердить ее решением Правительства РФ.

3.2. Совершенствование и развитие  законодательства, регулирующего вопросы  создания и деятельности НКО,  в целях повышения доверия  к ним со стороны потребителей  и общества и государства

Один из основных недостатков законодательства, регулирующего вопросы функционирования некоммерческого сектора в России, — неразвитость институтов контроля деятельности исполнительных органов  НКО со стороны их учредителей, членов, жертвователей, что является фактором, тормозящим развитие практик благотворительной  поддержки НКО, волонтерства, а также их участие в реализации государственных программ.

Возможны  два способа решения проблемы. Первый, требующий довольно продолжительного времени, — по существу, полная ревизия  указанного законодательства. Второй, который и предлагается, — введение новой формы НКО (некоммерческого  общества), предусматривающей действенные  механизмы обеспечения соответствия деятельности организации заявленной ею миссии.

Предполагается, что данная форма будет привлекательной  для тех физических и юридических  лиц, которые реально заинтересованы в создании НКО для реализации социально значимых целей и готовы активно участвовать в ее деятельности. При этом речь идет не только о создании новых НКО, но и о преобразовании уже действующих.

Следует отметить, что оба обозначенных способа  не являются взаимоисключающими и могут  использоваться параллельно.

Основные  положения закона:

• некоммерческое общество — основанная на членстве некоммерческая организация;
• осуществляет социально ориентированную деятельность;
• гибкость возможного состава учредителей/членов (физические и (или) юридические лица);
• прозрачность деятельности для потребителей услуг и общественности;
• законодательное закрепление состава органов управления, их компетенции, порядка их формирования и деятельности;
• четкая регламентация прав и обязанностей членов, прежде всего по управлению и контролю деятельности общества, и обеспечение гарантий реализации этих прав;
• установление четких критериев разрешенной предпринимательской деятельности общества;
• установление правил распределения доходов общества (ограничение по направлению их на вознаграждение органов управления и др.).

3.3. Развитие частных источников  финансирования социально значимой  деятельности, в том числе на  основе стимулирования благотворительности

В связи с отсутствием налоговых  льгот, неразвитостью культуры и  традиций благотворительности эффективные  механизмы ее осуществления на данный момент не сформированы.

Центральной проблемой действующего правового обеспечения социально  ориентированных мероприятий и  благотворительной деятельности является недостаточность налоговых стимулов. Отсутствуют широко используемые в  мировой практике налоговые льготы: коммерческим организациям, осуществляющим материальную поддержку социально  ориентированных некоммерческих организаций, а также самим этим организациям (освобождение от налогообложения доходов, инвестируемых организациями в  их основную деятельность).

Таким образом, в рамках данного направления  целесообразно реализовать меры по стимулированию (прежде всего налоговому) благотворительной деятельности граждан  и юридических лиц. Причем эти  меры следует ориентировать прежде всего на НКО, созданные в форме некоммерческого общества, реализуя принцип «льготы в обмен на обязательства».

Особое внимание следует уделить такому инструменту, как целевой капитал. Здесь необходимо совершенствование соответствующей  правовой базы, в частности, предусматривающее: