Реформирование бюджетного сектора экономики

• расширение возможных видов пожертвований (не только деньги, но и недвижимое имущество, ценные бумаги, имущественные права и др.), а также расширение источников формирования целевого капитала (создание эндаументов за счет бюджетных средств — в соответствии с Федеральным законом № 275-ФЗ особенности формирования целевого капитала некоммерческих организаций за счет бюджетных средств и особенности доверительного управления им в этом случае могут устанавливаться иными федеральными законами;
• стимулирование практики создания региональных или отраслевых целевых капиталов для небольших НКО;
• определение возможности заключения договора доверительного управления на срок 10 лет;
• определение порядка раскрытия информации об использовании доходов от целевого капитала получателями дохода;
• определение порядка передачи целевого капитала в доверительное управление нескольким управляющим компаниям.

 

3.4. Создание правовых условий  интеграции федеральных, региональных, муниципальных и частных ресурсов  при создании некоммерческих  организаций, реализующих социально  значимые цели

Такая интеграция позволит:

• привлечь в социально-культурную сферу дополнительные финансовые и материальные ресурсы на основе развития ГЧП (государственно-частное партнёрство)
• объединить финансовые ресурсы бюджетов одного или различных уровней, оптимизировать расходы бюджетов за счет такого объединения (например, межмуниципальные коррекционные детские сады, школы);
• привлечь к управлению организациями заинтересованные лица и структуры (работодатели в организациях профессионального образования).

 

Подобная  интеграция невозможна в рамках формы  учреждения, которое может иметь  только одного учредителя (собственника). Нужна другая форма, в качестве которой  можетвыступить некоммерческое общество. В связи с этим возможна не разработка отдельного законопроекта, а учет особенностей НКО с государственным (муниципальным) участием в ФЗ «О некоммерческом обществе».

3.5. Формирование пакетов социально  значимых услуг 

Сегодня прообразами  таких пакетов являются формируемые  в рамках реализации Федерального закона № 83-ФЗ перечни государственных (муниципальных) услуг. Они нередко разрабатываются  на базе фактической деятельности государственных  и муниципальных учреждений. В  основу формирования указанных пакетов  должна быть заложена принципиально  иная идеология. В них должны получить четкую конкретизацию социальные обязательства  государства, установленные Конституцией России, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. Такие пакеты позволят сделать понятным людям, какие услуги, в каком объеме и какого качества они вправе получать за счет бюджетных средств, и обеспечат:

— более  полный учет потребностей отдельных  групп населения (прежде всего людей  с ограниченными возможностями  здоровья);

— четкое отделение  платных услуг от бесплатных;

— перевод  части услуг на конкурсные процедуры;

— исключение расходов на услуги, для которых  отсутствуют социальные обязательства, либо уточнение состава социальных обязательств.

Предлагается  формировать такие пакеты на основе концепции, утвержденной решением Правительства  РФ. Данная концепция должна определять:

• состав пакета социально значимых услуг:

• федеральный, региональные и муниципальные реестры государственных (муниципальных) услуг;
• требования к объему, качеству и доступности услуг;
• формальное представление указанных требований: стандарты, нормативы и т. п.;

• порядок формирования реестров услуг;

• принципы разработки и порядок установления показателей качества и доступности услуг;
• порядок финансового обеспечения внедрения пакетов.

 

3.6. Устранение неоправданных барьеров  деятельности в социально-культурной  сфере коммерческих организаций 

Такие барьеры сегодня существуют в сфере образования. Закон РФ «Об образовании» допускает реализацию коммерческими организациями только программ профессиональной подготовки, которая согласно п. 3 ст. 21 Закона РФ «Об образовании» может быть получена в образовательных подразделениях любых (в том числе коммерческих) организаций, имеющих соответствующие  лицензии. Указанные права следует  расширить, по крайней мере, предоставив  коммерческим организациям право реализовывать  также и дополнительные профессиональные образовательные программы, не устанавливая при этом ограничение, что такие  программы должны реализовываться  обязательно «в образовательных  подразделениях» коммерческих организаций. Следует отметить, что указанное  расширение прав коммерческих организаций  в осуществлении образовательной  деятельности предусмотрено проектом Федерального закона «Об образовании  в Российской Федерации».

4. Развитие и совершенствование  сети учреждений

Предлагаемые  в рамках данного направления  мероприятия предполагают:

— развитие сетевого взаимодействия;

— обеспечение  возможности перехода к территориально-отраслевому  принципу управления социально-культурной сферой регионов и муниципальных  образований, в том числе объединения  учреждений разных отраслей в едином учреждении;

— присоединение  «слабых» учреждений к «сильным».

Первые две  группы мероприятий относятся к  сетям массовых учреждений социально-культурной сферы и не могут иметь «прямого действия». Это объясняется нормами  действующего законодательства закрепляющего  полномочия по оказанию социально значимых услуг в основном за муниципальными образованиями и субъектами Российской Федерации, что устанавливает за этими уровнями компетенции управления массовыми сетями учреждений. Таким  образом, субъекты Российской Федерации  и муниципальные образования  в зависимости от местных условий  вправе сами решить, какие из предлагаемых мер подходят для каждой конкретной структуры сети, условий расселения, транспортной доступности и т.д.

Вместе с  тем, вследствие объективных причин: динамики демографических процессов, тенденций внутренней миграции, приводящих к снижению численности работоспособного населения в небольших населенных пунктах и целом ряде территорий, возникают условия, в которых  оптимизация сети государственных  и муниципальных учреждений становится неизбежной.

4.1. Развитие сетевого взаимодействия 

Организация совместного социально-культурного  пространства и сетевого взаимодействия учреждений, как показала практика эксперимента в системе образования, является эффективным способом оптимизации  сети учреждений.

Однако создание сетей из учреждений, находящихся в ведении различных  муниципальных образований или  муниципального образования и субъекта Российской Федерации, наталкивается  на ряд сложностей, связанных с  нормами федеральных законов  об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации и общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации.

К примеру, организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение  сохранности библиотечных фондов библиотек  поселения отнесено к полномочиям  поселения. Следовательно, библиотека не может быть включена в социокультурный  комплекс на базе школы, находящейся  в поселении, поскольку услуги общего образования отнесены к полномочиям  муниципального района, в котором  поселение находится. Существующая возможность передачи полномочий по образованию на уровень поселения  в целях объединения учреждений зачастую нереальна из-за финансовой или организационной несостоятельности  поселения.

Также стоит  вопрос об упрощении взаимодействия на горизонтальном уровне (муниципальный  район — городской округ или  муниципальный район — другой муниципальный район). Существующие механизмы достаточно громоздки, и сложность их реализации часто становится препятствием организации сетевого взаимодействия.

Например, сетевое  взаимодействие двух «приграничных» школ разных муниципальных образований  одного уровня может ресурсно обеспечиваться лишь на уровне межбюджетных трансфертов, утверждаемых законами о бюджете соответствующих образований.

В случае «расшивки» этих ограничений значительно расширяются  возможности сетей, поскольку может  реализовываться механизм передачи полномочий и соответствующего ресурсного обеспечения сетевым структурам.

В качестве примера рассмотрим функционирующие  в рамках сети две школы, за каждой из которых закреплен свой контингент учеников. В случае сетевого взаимодействия в каждой школе учатся и «свои», и «чужие» ученики. В настоящее  время нормативная правовая база такого взаимодействия не определена.

Ускорение процессов реструктуризации сети на уровне субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований  может стимулироваться в виде федеральных проектов, аналогичных  комплексному проекту развития образования, проекту «школьный автобус», а  также в рамках федеральных целевых  программ.

4.2. Объединение учреждений разных  отраслей социально-культурной сферы  в едином учреждении

Создание комплексных государственных (муниципальных) учреждений (КГМУ) целесообразно, в первую очередь, в сельской местности  и отдаленных районах с небольшой  численностью населения.

КГМУ может создаваться на межрегиональной, межмуниципальной и/или межотраслевой  основе.

Создание КГМУ позволит объединить материальные, кадровые, финансовые, информационные ресурсы входящих в него учреждений. Оно будет функционировать как  многопрофильное учреждение, оказывающее  населению услуги социально-культурного  назначения:

• образовательные услуги (реализация программ дошкольного, общего, начального и среднего профессионального образования);

• культурно-досуговые услуги, в  т. ч. библиотечное обслуживание;

• спортивные услуги, отдых и оздоровление детей (летние оздоровительные лагеря, оздоровление и отдых в каникулярное время).

 

Сложность формирования таких комплексных  учреждений заключается в значительных различиях отраслевых законодательных  и подзаконных актов, определяющих условия функционирования учреждений различных отраслей социально-культурной сферы. Кроме того, существует ряд  законодательных норм, устанавливающих  льготы определенным категориям работников отдельных отраслей. Этот факт должен быть учтен при подготовке законодательных  актов, регулирующих вопросы создания и деятельности комплексных учреждений.

4.3. Присоединение «слабых» учреждений  к «сильным»

Сегодня целый ряд государственных  и муниципальных учреждений социально-культурной сферы оказывает населению услуги крайне низкого качества. Так, по оценке НИУ ВШЭ до трети программ высшего  образования представляют собой, по сути, псевдообразование. Студенты, завершившие обучение по таким программам, получают дипломы, но не знания, и, естественно, не могут найти работу по специальности.

Как показывает опыт, указанную проблему не удастся решить только путем направления  в социально-культурную сферу дополнительных средств. Одна из причин — острая нехватка квалифицированных управленческих команд, которые могли бы эффективно использовать эти средства.

Вторая трудность — необходимо не просто отсечь услуги низкого качества и трудоустроить лишних работников, но и в разумной степени учесть интересы сложившихся коллективов, сохранив и развив все, что представляет реальную ценность. Такую, по сути, «штучную»  работу крайне сложно осуществить из единого центра.

В качестве одного из перспективных  способов решения указанных проблем  предлагается использовать механизм объединения  учреждений путем присоединения  «слабых» учреждений к «сильным», создания университетских комплексов. В этом случае «сильное» учреждение, имеющее  сформированные команды опытных  менеджеров, может в короткий срок наладить эффективное управление присоединенными  учреждениями и обеспечить высокое  качество услуг в целом.

Организационно  этот подход может реализовываться  двумя способами:

1) создание  на базе объединяемых учреждений  единого юридического лица;

2) объединение  учреждений при сохранении за  ними статуса юридического лица  и наделении ведущего (головного)  учреждения рядом управленческих  функций (функций учредителя) в  отношении других («подведомственных») учреждений.

Использование второго способа объединения  учреждений соответствует положениям гражданского законодательства. Пункт 3 статьи 125 ГК РФ предусматривает, что в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать как государственные органы и органы местного самоуправления, так и юридические лица (в частности, учреждения).

Применение  первого из этих способов создает  условия для оперативного изменения  структуры деятельности учреждений, оперативного перераспределения имеющихся  ресурсов.