Применение норм бюджетного законодательства в планировании налоговых доходов федерального бюджета

     В доходах федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов не учитываются следующие доходы, отнесенные Бюджетным кодексом Российской Федерации к доходным источникам федерального бюджета: платежи в счет погашения задолженности по акцизам на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 процентов (за исключением вин) в части сумм по расчетам за 2003 год, акцизам на автомобильный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей (в части погашения задолженности прошлых лет, образовавшейся до 1 января 2003 года), а также по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам. Поступления платежей в счет погашения задолженности и по перерасчетам по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам составили в 2010 году 33,3 млрд. рублей и в январе – августе 2011 года – 0,53 млрд. рублей. Основным источником поступлений доходов в указанной подгруппе в 2010 году являлся единый социальный налог (ЕСН), зачисляемый в федеральный бюджет.

     Счетная палата полагает необходимым учесть в прогнозируемых доходах федерального бюджета на 2012 – 2014 годы поступления по отменным налогам, сборам и иным обязательным платежам.

     Следует также отметить условность некоторых  показателей, принятых при расчетах доходов федерального бюджета. Так, например, по налогу на прибыль организаций сумма льгот, срок действия которых не истек на 1 января 2012 года, суммы возмещения НДС при выполнении соглашений о разделе продукции прогнозируются неизменными в течение 2012 – 2014 годов. На одном и том же уровне на все годы планового периода принята собираемость по налогу на прибыль организаций, акцизам по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации. По некоторым доходам уровень собираемости планируется в размере 100 %, в некоторых расчетах этот показатель отсутствует.

     Указанные причины затрудняют анализ расчетов, оценку их обоснованности и корректности, а также не позволяют провести ретроспективную оценку достоверности расчетов доходов федерального бюджета.

     Счетная палата полагает необходимым предложить Министерству финансов Российской Федерации утвердить подробные методические указания по расчету на очередной финансовый год и на плановый период показателей доходов бюджетов Российской Федерации, предусматривающие алгоритмы расчета налоговой базы, налоговых вычетов, средних ставок налогов, а также исходных показателей для прогнозирования неналоговых доходов. Отдельно следует разработать методику оценки  последствий изменений налогового и бюджетного законодательства, приводящих к изменению доходов федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. 
 

2.3 Совершенствование  норм бюджетного законодательства для повышения обоснованности налоговых доходов федерального бюджета по налогу на добавленную стоимость. 

     При планировании поступлений НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ, учитывались особенности расчета налога, подлежащего уплате в бюджет, установленные налоговым законодательством.

     В основном расчет поступлений НДС базируется на определении размера следующих показателей: суммы налога (в 2011 г. - 16 101,7 млрд. руб.), исчисленного исходя из валового объема выручки налогоплательщиков и суммы налоговых вычетов за соответствующий период (общая сумма налоговых вычетов в 2011 г. прогнозируется в размере 14 860,6 млрд. руб.) При этом налоговые вычеты объединены в группы по соответствующим признакам.

     Во-первых, это налоговые вычеты, предъявляемые  подрядными организациями при проведении капитального строительства. Расчетная сумма налоговых вычетов по указанной группе в 2011 г. определена в размере 270,2 млрд. руб.

     Во-вторых, налоговые вычеты по операциям, связанным  с внешнеэкономической деятельностью налогоплательщиков. Сумма налоговых вычетов в 2011 г. может составить 1 199,9 млрд. руб.; по операциям, связанным с реализацией товаров на экспорт,- 672,1 млрд. руб.

     В-третьих, самая большая и разнообразная  группа по своему составу - прочие налоговые  вычеты, суммы которых в 2011 г. может  составить 13 390,5 млрд. руб.

     При расчете НДС кроме налоговых  вычетов, уменьшающих поступление налога в бюджет, также предусмотрены суммы, подлежащие возмещению в связи с применением специального налогового режима - «Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции». Прогнозируемое в 2011 г. возмещение НДС при выполнении соглашений о разделе продукции оценивается в размере 6,7 млрд. руб.

     Динамика  доходов от уплаты налога на добавленную  стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, в 2012 – 2014 годах приведена в следующей таблице. 

     Таблица 4

     Динамика  доходов от уплаты налога на добавленную  стоимость в 2012-2014 годах.

    ^*) Ожидаемая оценка за 2011 год – 1 730,0 млрд. рублей

    ^**) В расчетах к Закону № 357-ФЗ (с изм.)  – 1 600,8 млрд. рублей

     В связи с изменением налогового законодательства и введением поквартальной уплаты налога. В 2011 г. вероятны дополнительные потери в размере 228,7 млрд. руб.

     Кроме того, при прогнозировании НДС  учитывается корректирующий коэффициент, который отражает средний уровень собираемости, сложившийся за предыдущие годы.

     Согласно  данным статистической налоговой отчетности, в 2010 году доля начисленного налога на добавленную стоимость в ВВП  составляла 43,8 %, доля налоговых вычетов – 40,6 % ВВП. Как указывается в материалах, представленных одновременно с законопроектом, расчет поступлений НДС осуществлен  на основе оценки налоговой базы за 2011 год, при этом доля начисленного налога в ВВП в 2012 году составляет 47,2 %, в 2013 и в 2014 годах – 47,3 % и 47,6 % соответственно, а доля налоговых вычетов в 2012 и 2013 годах – 43,8 % и в 2014 году – 44,1 %.  Доля налоговых вычетов в сумме начисленного налога в 2012 году составляет 92,8%, в 2013 и в 2014 годах – 92,7 % .

     Следует отметить, что за период с 2005 по 2010 год включительно удельный вес налоговых вычетов в начислениях НДС увеличился с 84,3 % до 92,8 %.

     В расчетах поступлений НДС в федеральный  бюджет также выделяется сумма вычетов, предъявляемых по ввозимым товарам (работам, услугам), расчет которой согласно пояснениям базируется на объеме прогнозируемого поступления НДС на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, и доли предъявляемой к вычету суммы налога по товарам, ввозимым на территорию Российской Федерации (на 2012 – 2014 годы - 80,68 %). Указанная доля рассчитывается как соотношение суммы налога, предъявленного к вычету (по данным формы статистической налоговой отчетности № 1-НДС «Отчет о структуре начисления налога на добавленную стоимость»), и суммы поступившего в федеральный бюджет налога (по данным Федерального казначейства за последний налоговый период). Расчеты Счетной палаты показывают, что значение указанного показателя составило в 2010 году 78,82 %.

     В расчетах поступлений НДС в федеральный  бюджет также выделяются налоговые вычеты, предъявляемые по товарам (работам, услугам), реализуемым на экспорт, расчет которых, по информации Минфина России, производится исходя из ряда показателей, к числу которых относятся объем экспорта (по данным таможенной статистики), среднегодовой курс доллара США по отношению к рублю, ставка налога, сумма налоговых вычетов, предъявленных по товарам, реализуемым по нулевой налоговой ставке. При этом  нулевая ставка налога применяется согласно статье 164 Налогового кодекса Российской Федерации не только в отношении экспортируемых товаров (работ, услуг), но и при осуществлении других операций по реализации товаров (работ, услуг).

     Отсутствие  соответствующей налоговой отчетности не позволяет определить долю налоговых вычетов по экспортным операциям в общей сумме НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на экспорт. Счетная палата предлагает ввести в налоговую отчетность показатель, определяющий  объемы товаров (работ, услуг), реализуемых на экспорт, и использовать его при расчете доходов по НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации.

     В расчетах поступлений НДС на товары на товары (работы, услуги) возмещение налога при выполнении соглашений о  разделе продукции учтено в размере 16 млрд. рублей на каждый год прогнозируемого периода. Согласно информации Минфина России,  указанный объем определен в размере, равном фактически сложившемуся в последнем налоговом периоде, по данным ФНС России.

     Как свидетельствуют материалы проверок, проводимых Счетной палатой, в настоящее время применение налогоплательщиками схем незаконного возмещения НДС с использованием фирм-однодневок приобретает все более масштабный характер. Причем выявлены случаи неправомерного возмещения сумм НДС как по экспортным операциям, так и при осуществлении операций на территории Российской Федерации.

     В целом по Российской Федерации, по данным ФНС России, количество организаций, не представляющих отчетность в налоговые органы или представляющих «нулевую» отчетность, по состоянию на 1 января 2011 года составило 1 817,9 тыс. организаций, из них у 1 377,1 организаций суммарная задолженность в бюджет составила 171,8 млрд. рублей. Анализ контрольной работы, проводимой налоговыми органами, показывает, что есть существенные основания квалифицировать большую часть тех организаций, которые не представляют отчетность в налоговые органы или представляют «нулевую» отчетность, как фирмы-однодневки, созданные исключительно в целях уклонения от уплаты налогов в бюджет.

      В рамках работы по улучшению инвестиционного климата в Российской Федерации основные усилия в ближайшее время будут направлены на урегулирование порядка возмещения НДС с тем, чтобы контроль за правомерностью возмещения не создавал излишних препятствий для добросовестных налогоплательщиков, а также на создание стимулов для инновационной активности российских организаций. Вместе с тем необходимо внести изменения в Кодекс по следующим направлениям.

      1. Как показывает практика, необходимо разрешить оформление счетов-фактур с отрицательными показателями (кредит-счетов) с целью урегулирования порядка применения налоговых вычетов при предоставлении скидок.

      2. Необходимо установить порядок восстановления сумм НДС, ранее правомерно принятых к вычету, по строительно-монтажным работам, а также по товарам (работам, услугам), приобретенным для выполнения строительно-монтажных работ при проведении модернизации (реконструкции) объектов недвижимости, приводящей к изменению их первоначальной стоимости, в случае дальнейшего использования этих объектов для осуществления операций, не подлежащих налогообложению.

      3. Требует решения  в законодательном порядке вопрос  восстановления сумм НДС, ранее  принятых к вычету, в случае  выбытия товаров, в том числе  основных средств, не связанного с операциями по реализации (в настоящее время этот вопрос регулируется разъяснениями Минфина России). В частности, необходимо на законодательном уровне установить, что при выбытии основных средств в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий, несмотря на то, что такое выбытие формально не связано с операциями по реализации, не производится восстановление сумм НДС, ранее принятых к вычету по таким товарам.

      4. Следует внести изменения в Кодекс, предусматривающие порядок применения НДС при реализации товаров (работ, услуг), имущественных прав по договорам, обязательство об оплате которых предусмотрено в рублях в сумме, эквивалентной определенной сумме в иностранной валюте или в условных денежных единицах.

      5. В целях приведения в соответствие норм Кодекса и международных соглашений, предусматривающих льготный порядок налогообложения НДС реализации товаров (работ, услуг) международным организациям и их представительствам, осуществляющим деятельность на территории Российской Федерации, следует внести в Кодекс изменение, предусматривающее установление ставки налога на добавленную стоимость 0 процентов в отношении указанных операций.

      6. Необходимо уточнить перечень документов, представляемых в налоговые органы для подтверждения правомерности применения ставки НДС в размере 0 процентов при реализации товаров, вывозимых за пределы территории Российской Федерации в соответствии с таможенными режимами экспорта и перемещения припасов, в случае поступления выручки от реализации указанных товаров (припасов) от третьих лиц. 
 
 
 
 
 

      Заключение