Применение норм бюджетного законодательства в планировании налоговых доходов федерального бюджета

      Доходы  федерального бюджета в 2010 году составили 8 305,4 млрд. рублей, что на 967,6 млрд. рублей, или на 13,2 %, больше показателя в 2009 году. Согласно прогнозу доходы увеличатся на 1678,5 млрд. рублей в 2013 году по сравнению с 2010 годом. Этот рост связан увеличением поступлений от НДС на 57,5 %, с 2295,8 млрд. рублей в 2010 году до 3616,1 млрд. рублей в 2013 году; нефтегазовые поступления также увеличились на 550,7 млрд. рублей с 3744,3 до 4295,0 млрд. рублей.

     Исполнение федерального бюджета в 2010 году осуществлялось в условиях продолжающегося мирового финансового кризиса, который оказал негативное влияние на динамику основных характеристик федерального бюджета.      

     В отчете об исполнении федерального бюджета  за 2010 год (в составе пояснительной записки к отчету) в отличие от предыдущих лет представлена информация об изменении бюджетных ассигнований на 2010 год в разрезе субъектов бюджетного планирования и главных распорядителей средств федерального бюджета. Приведены данные об исполнении бюджетных ассигнований, предусмотренных в 2010 году на реализацию дополнительных мер по поддержке отраслей экономики Российской Федерации, рынка труда и отраслей социальной сферы, по социальному обеспечению населения, а также мероприятий по реализации проектов, одобренных Комиссией при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России, представлены динамика показателей баланса исполнения федерального бюджета за 2008 – 2010 годы и анализ отчета о финансовых результатах деятельности по федеральному бюджету за 2010 год.

     На  формирование доходной части федерального бюджета в 2010 году повлияли следующие  изменения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах:

     - изменение ставок акцизов на табачные изделия (сигареты с фильтром - на 37 % к уровню 2009 года и на 14 % к ранее утвержденным ставкам 2010 года, сигареты без фильтра - на 74 % и 36 % соответственно);

     - увеличение размеров государственной пошлины за совершение юридически значимых действий;

     - введение специфической ставки вывозной таможенной пошлины на никель в зависимости от изменения мировых цен.

     Кроме того, при формировании объема доходов  федерального бюджета были учтены изменения  бюджетного законодательства в части  увеличения норматива зачисления в федеральный бюджет дохода от уплаты НДПИ на нефть и газовый конденсат с 95 % до 100 %, фактически полученной Банком России прибыли по итогам года, остающейся после уплаты налогов и сборов с 50 % до 75 %, зачисление в федеральный бюджет доходов от управления средствами Резервного фонда и ФНБ.

     В связи с уточнением ожидаемых  итогов социально-экономического развития Российской Федерации в 2010 году федеральными законами от 23 июля 2010 г. № 185-ФЗ и от 3 ноября 2010 г. № 278-ФЗ увеличены доходы федерального бюджета на 2010 год.

     При корректировке прогнозируемого  объема доходов федерального бюджета  помимо влияния факторов, связанных  с изменением величины макроэкономических показателей, были учтены следующие изменения бюджетного законодательства и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах:

     - введение заявительного порядка возмещения НДС (Федеральный закон от 17 декабря 2009 г. № 318-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с введением заявительного порядка возмещения налога на добавленную стоимость»);

     - установление нулевой (с 1 января до 1 июля 2010 года) и льготной (с 1 июля 2010 года) ставки вывозной таможенной пошлины на нефть, добываемую на месторождениях Восточной Сибири (постановление Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2006 г. № 695 «Об утверждении ставок вывозных таможенных пошлин на нефть сырую и на отдельные категории товаров, выработанных из нефти, вывозимые с территории Российской Федерации за пределы государств – участников соглашений о Таможенном союзе, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» с учетом внесенных изменений);

     - введение нового порядка взимания вывозной таможенной пошлины на нефть и установление вывозной таможенной пошлины на товары, выработанные из нефти, экспортируемые в Республику Беларусь (Федеральный закон от 13 февраля 2010 г. № 7-ФЗ «О ратификации Протокола о внесении изменений в Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о мерах по урегулированию торгово-экономического сотрудничества в области экспорта нефти и нефтепродуктов от 12 января 2007 года введение нового порядка взимания вывозной таможенной пошлины на газ природный, экспортируемый на Украину (постановление Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2010 г. № 291 «О ставках вывозных таможенных пошлин при поставках газа с территории Российской Федерации на территорию Украины»).

     Кроме того, на увеличение доходов федерального бюджета оказало влияние изменение структуры налоговой базы по НДС, налогу на прибыль организаций, акцизам и ввозной таможенной пошлине.     Соотношение прогноза и уточненных прогнозов доходов федерального бюджета к федеральным законам от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ, от 27 июля 2010 г. № 185-ФЗ, от 3 ноября 2010 г. № 278-ФЗ и доходов, утвержденных Федеральным законом от 24 ноября 2008 г. № 204ФЗ (с изменениями), представлено в Приложении 1 «Прогноз доходов федерального бюджета на 2010 год к федеральным законам».

     Федеральными  законами от 27 июля 2010 г. № 185-ФЗ и от 3 ноября 2010 г. № 278-ФЗ доходы федерального бюджета увеличены на 833 768,4 млн. рублей и на 91 173,2 млн. рублей, или на 12 % и 1,2 % соответственно. При этом прогнозируемый объем нефтегазовых доходов в статье 1 указанных федеральных законов не утвержден.

     Уточненными прогнозами поступлений доходов  к федеральным законам от 23 июля 2010 г. № 185-ФЗ, от 3 ноября 2010 г № 278-ФЗ увеличены объемы поступлений от уплаты налога на прибыль организаций, НДС (в основном за счет увеличения НДС на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации), акцизов (в основном за счет акцизов по подакцизным товарам (продукции), ввозимым на территорию Российской Федерации), НДПИ, таможенных пошлин, платежей в счет погашения задолженности по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам.

     Указанными  прогнозами увеличен объем поступлений  неналоговых доходов, в том числе  доходов от управления средствами Резервного фонда и средствами Фонда национального  благосостояния, доходов от перечисления части прибыли Банка России, платежей при пользовании недрами, доходов от продажи материальных и нематериальных активов, штрафов, санкций, возмещения ущерба, прочих неналоговых доходов, поступлений по доходам бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от возврата остатков субсидий и субвенций прошлых лет.

     Уточненным  прогнозом к Федеральному закону от 23 июля 2010 г. № 185-ФЗ учтены доходы от проведения аукционов по продаже  долей в общем объеме квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов, вновь разрешаемых к использованию в промышленных целях, а также во вновь осваиваемых районах промысла, доходы от проведения товарных интервенций из запасов федерального интервенционного фонда сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, доходы в виде доли прибыльной продукции государства при выполнении соглашений о разделе продукции по проектам «Сахалин-1» и «Харьягинское месторождение», средства, поступающие в федеральный бюджет в виде остатка неиспользованного долевого взноса Российской Федерации в бюджет Союзного государства прошлых лет.

     Уточненным  прогнозом к Федеральному закону от 3 ноября 2010 г. № 278-ФЗ учтены разовые  платежи за пользование недрами  при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы), при пользовании недрами на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, плата за геологическую информацию о недрах при пользовании недрами на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации и за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, доходы, поступающие в порядке возмещения федеральному бюджету средств, выплаченных на покрытие процессуальных издержек.

     Уточненными прогнозами поступления доходов  к федеральным законам от 23 июля 2010 г. № 185-ФЗ, от 3 ноября 2010 г № 278-ФЗ уменьшены поступления доходов от оказания услуг или компенсации затрат государства, административных платежей и сборов, целевых отчислений от всероссийских государственных лотерей.

     В 2010 году в соответствии с Порядком составления и ведения кассового плана исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году, утвержденным приказом Минфина России от 27 ноября 2007 г. № 120н (с изменениями), Минфином России подготовлены 3 прогноза поступлений доходов в федеральный бюджет на 2010 год в разрезе кодов классификации доходов по главным администраторам доходов федерального бюджета. Общая сумма доходов федерального бюджета и сумма нефтегазовых доходов федерального бюджета прогноза поступлений доходов в федеральный бюджет, подготовленного в соответствии с Федеральным законом от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ, соответствуют прогнозируемому объему доходов федерального бюджета и прогнозируемому объему нефтегазовых доходов, утвержденных статьей 1 указанного Федерального закона. Общая сумма доходов федерального бюджета прогноза поступлений доходов в федеральный бюджет, подготовленного в соответствии с федеральными законами от 23 июля 2010 г. № 185-ФЗ и от 3 ноября 2010 г. № 278-ФЗ, соответствуют прогнозируемому объему доходов федерального бюджета, утвержденному статьей 1 указанных федеральных законов.

     Данные  о доходах федерального бюджета, поступивших в 2009 и 2010 годах, представлены в Приложение 2 «Отчет об исполнении федерального бюджета за 2009-2010 гг.». 

2.2 Проблемы бюджетного  законодательства  в планировании  налоговых доходов  федерального бюджета. 

     Счетная палата РФ в заключении на проект федерального закона о федеральном бюджете на 2011-2013 гг. указала на недостатки при формировании доходов казны. Главный из них – почти 8% доходов (около 700 млрд руб.) заложено в бюджет 2011 г. без представления расчетов и обоснования – непонятно, откуда они берутся. Аудиторы смогли ознакомиться только с расчетами поступления некоторых налогов и сборов. Но и они неточны, указывают аудиторы, ведь в бюджете сбор налогов пересчитывается на так называемый коэффициент собираемости. Он не предусмотрен ни Налоговым кодексом РФ, ни Бюджетным кодексом РФ, а у Федеральной налоговой службы, как отмечается в заключении Счетной палаты РФ, совсем другие данные.

     Действующее ныне бюджетное законодательство не предлагает никаких вариантов разрешения данной ситуации на основе правовых норм.

     Согласно  ч. 1 ст. 195 БК РФ проект федерального бюджета  на очередной финансовый год и плановый период передается в том числе в Счетную палату РФ на заключение. Счетная палата РФ проводит экспертизу и дает заключение на основании ст. 9и 20 Федерального закона  от 11.01.1995 № 4-ФЗ«О счетной палате в Российской Федерации». Далее о заключении Счетной палаты РФ в Бюджетном кодексе РФ речь уже не идет, но в ст. 201 указано, что при рассмотрении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума РФ заслушивает в том числе доклад председателя Счетной палаты РФ.

     Бюджетный кодекс РФ лишь однажды упоминает  о заключении Счетной палаты РФ на проект бюджета, но потом этот документ в тексте кодекса не встречается, и ему не придается более никакого значения. Логично предположить, что на основе заключения строится доклад председателя Счетной палаты РФ, но это только предположение.

     Проект бюджета на 2011 г. и плановый период был передан в Государственную думу РФ. Несмотря на заключение Счетной палаты РФ, законодательный орган принял в первом чтении бюджет с общим объемом планируемых доходов 8,8 трлн руб. – теми параметрами, которые Счетная палата РФ сочла необоснованными.

     С одной стороны, рассматриваемая  ситуация демонстрирует изъян в  бюджетном законодательстве, который  заключается в том, что финансово  бюджетное планирование как таковое  не урегулировано нормами Бюджетного кодекса РФ должным образом. Те нормы, которые в основном содержатся в подзаконных актах, не отвечают требованиям юридической техники: они не содержат прав и корреспондирующих им обязанностей. Статус субъектов финансово-бюджетного планирования, содержанием которого были бы их права и обязанности, в законодательстве четко не определен. Отсюда полноценные правоотношения не возникают, а спорные ситуации остаются без разрешения.

     При расчетах показателей доходов использованы соответствующие прогнозируемые макроэкономические показатели, объемы производства и реализации продукции, в основном учтены факторы, влияющие на величину объектов налогообложения и налоговой базы. Вместе с тем отдельные принятые при расчетах показатели сами являются расчетными, и расчеты этих показателей не приводятся, что затрудняет оценку их обоснованности, особенно в условиях существенного влияния на формирование налоговой базы изменений, вносимых в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах.