Понятие, виды и правовое регулирование экономической основы местного самоуправления

Понятие, виды и правовое регулирование  экономической основы местного

самоуправления.

    Определение экономической основы местного самоуправления было сформулировано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно этому Закону, «Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования» (ст. 28).

    Экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы (Земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), муниципальная и иная собственность, служащая источником получения доходов для органов местного самоуправления и удовлетворению потребностей населения соответствующего муниципального образования.

    Органы  местного самоуправления имеют право  создавать в соответствии с законодательством предприятия, учреждения и организации любых организационно-правовых форм.

    Принцип достаточности собственных  средств есть непременное условие осуществления местного самоуправления, что подтверждается и опытом зарубежных стран, в которых каждый муниципалитет имеет собственность, свои источники доходов в виде местных или четко фиксированной доли общегосударственных налогов. И хотя, как показывает практика последних лет, этих источников недостаточно для покрытия всех местных расходов, тем не менее наличие собственной экономической основы является необходимой предпосылкой сохранения статуса самостоятельности органов местного самоуправления.

    Один  из первых нормативно-правовых актов, уделивших непосредственное внимание этой проблеме - Указ Президента России «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», подписанный 22 декабря 1993г. Финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления рассматривается как условие жизнеспособности местного самоуправления и гарантия эффективности его деятельности. В нем определены:

• состав муниципальной собственности;
• порядок формирования муниципальной собственности;
• право органов местного самоуправления в административном и судебном по 
  рядке оспорить любое решение органов государственной власти, так или иначе 
  касающихся проблем деятельности местного самоуправления. Наиболее широкие возможности для формирования финансово-экономической основы деятельности органов местного самоуправления открыло принятие Гражданского 
  кодекса РФ, Федерального закона от 25 сентября 1997г. «О финансовых основах 
  местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 29 июля 1998г. «Об особенностях эмиссии и обращении государственных и муниципальных ценных бумаг». Эти нормативно-правовые акты закрепили основы финансовой и экономической самостоятельности местного самоуправления.

    Одной из важных составляющих экономической  основы местного самоуправления является муниципальная собственность.

Она представляет собой достояние жителей соответствующей территории.

    В соответствии с законом в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и иные финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

    Муниципальная собственность на землю формируется  путем безвозмездной передачи органами государственной власти Российской Федерации и ее субъекта государственных земель, находящихся в границах территории, подведомственной органам местного самоуправления, в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

    В Федеральном законе «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 2 ст. 12) в общих чертах раскрыто содержание понятия «территория муниципального образования». Территорию муниципального образования составляют;

    а) земли городских, сельских поселений, т. е. муниципальные земли;

    б) прилегающие к ним земли общего пользования;

    в) рекреационные зоны;

    г) земли, необходимые для развития поселений.

    Территория  муниципального образования может  включать и другие земли в границах муниципального образования независимо от формы собственности и целевого назначения.

К объектам муниципальной  собственности  в ходе реформы отнесены:

1. Объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего города (за исключением городов районного подчинения), районного (за исключением районов в городах) Совета народных депутатов:

• жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местных Советов народных депутатов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроенно-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения;
• жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие перечисленные объекты;
• объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта, внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;
• другие объекты, находящиеся в оперативном управлении исполнительных органов городских и районных (в городах) Советов народных депутатов (местной администрации).

    2. Объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов и находящиеся на территории соответствующих городов:

    • предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;

• оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно- 
  технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и 
  объемов услуг указанных предприятий;
• учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта.

    3. Предприятия и объекты общественного  питания, учреждения народного  образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении Министерства сельского хозяйства РФ.

    4. Предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового  обслуживания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий (кроме закрытой сети), а также предприятий и организаций Министерства путей сообщения РФ, департаментов морского и речного транспорта Министерства транспорта РФ, связанных с обеспечением питания пассажиров в поездах, судах и рабочего снабжения.

    Основным  субъектом права  муниципальной собственности  Конституция РФ (ст. 130) определила население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью. Это принципиальное положение получило дальнейшее развитие в Гражданском кодексе РФ, в п. 1 ст. 215 которого субъектами права муниципальной собственности объявлены городские и сельские поселения и другие муниципальные образования. Таким образом, субъектами муниципальной собственности являются различные муниципальные (публично-правовые) образования в целом, а не их органы управления. Кроме того, подтверждена принципиальная установка на четкое разграничение государственной и муниципальной собственности.

    Вместе  с тем, от имени соответствующего муниципального образования - собственника - его правомочия могут осуществлять те или иные его органы, а также (по их специальному поручению и от их имени) юридические лица и граждане, что не делает их собственниками данного имущества.

    Органы  муниципальных образований могут  выступать в имущественном обороте  в качестве юридических лиц - муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество. Частью этого имущества - денежными средствами - они отвечают по своим обязательствам. При осуществлении ими правомочий собственника - муниципального образования - они получают возможность в той или иной мере распоряжаться имуществом этого собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его казну. Именно имущество казны (средства соответствующего бюджета) составляет базу самостоятельной имущественной ответственности такого муниципального собственника по своим долгам.

    В связи с этим муниципальное имущество  делится на две части:

    1) имущество, находящееся в муниципальной  собственности и закрепленное  за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение;

    2) средства местного бюджета и  иное муниципальное имущество,  не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (п. 2 ст. 215 Гражданского кодекса РФ).

    С точки зрения интересов имущественного оборота, такое разделение муниципального имущества значимо, прежде всего, для обоснования раздельной имущественной ответственности муниципального образования и созданных им юридических лиц по их долгам.

    Российское  законодательство, определяя общие  для всех участников имущественных отношений нормы, относящиеся к праву собственности, устанавливает и особенности. Эти особенности обусловлены тем, что население самостоятельно решает вопросы местного значения, владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но могут быть наделены законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Среди особенностей участия муниципальных образований в гражданском обороте необходимо назвать следующие:

• к муниципальным образованиям не могут применяться правила, регламентирующие создание и ликвидацию юридического лица;
• в состав имущества муниципального образования, которым оно отвечает по своим обязательствам, не включается имущество, закрепленное за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности;
• обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускается лишь в случаях, предусмотренных законом.

    Муниципальная собственность может быть приватизирована. Под приватизацией в законодательстве принято понимать отчуждение (переход) имущества, в основном недвижимого, из муниципальной собственности в частную собственность граждан или юридических лиц в порядке и на условиях, предусмотренных специальным законодательством.

    Федеральный закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что «порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно.

    Доходы  от приватизации объектов муниципальной  собственности поступают в полном объеме в местный бюджет» (п. 4 ст. 29).

    Основными положениями государственной программы приватизации государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации в настоящее время предусматривается использование следующих способов приватизации:

    безвозмездная передача акций акционерных обществ открытого типа, созданных в процессе приватизации, работниками указанных предприятий и приравненным к ним лицам в соответствии с установленными льготами;

    продажа акций акционерных обществ открытого  типа, созданных в процессе приватизации (по инвестиционному, коммерческому конкурсу, на аукционе, на специализированном аукционе по продаже акций);

    продажа предприятий, не являющихся акционерными обществами (на аукционах, по коммерческому и инвестиционному конкурсам);

    выкуп арендованного имущества;

    продажа предприятий товариществам в  соответствии с установленными льготами.

    Гражданский кодекс РФ в ст. 279 устанавливает  порядок выкупа земельных участков для муниципальных нужд, если таковых для развития поселений оказывается недостаточно. Земельные участки могут быть изъяты у собственников решением федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Собственник земельного участка не позднее, чем за год до предстоящего изъятия земельного участка должен быть письменно уведомлен об этом органом, принявшим такое решение. Решение об изъятии подлежит государственной регистрации. Выкупная цена, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. При определении выкупной цены в нее включается рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, в том числе убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, включая упущенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен другой участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.