Понятие концессии

    Проблема  собственности в государственно-частных партнерствах

    В нашей стране очень тяжело, в течение  многих лет, через Государственную  думу «проходят» законы о концессиях, о платных дорогах, о морских  портах, о трубопроводном транспорте и другие, которые должны регламентировать функционирование отраслей с сегментами естественных монополий. Именно эти  законы призваны стать правовыми  «кирпичиками» государственно-частного партнерства. Но фундаментом здания ГЧП должен стать, как нам представляется, закон о государственной собственности. Именно концепцию этого закона должны развивать упомянутые выше отраслевые законы. Наконец, еще один сегмент  правового обеспечения ГЧП составляют подзаконные нормативные акты —  инструкции, положения, типовые договоры (инвестиционные, концессионные, на строительство, эксплуатацию и т. п.), разрабатываемые  в агентствах и службах.

    Отсутствие  в России основной формы ГЧП —  концессий — обычно объясняют  субъективными факторами: низким уровнем  правовой и хозяйственной компетентности депутатов Государственной думы, лоббизмом отдельных групп, слабостью  институтов гражданского общества и  т. п. Но главное препятствие на пути концессий, с нашей точки зрения, носит объективный характер: это  отсутствие в России концепции управления государственной собственностью. Государство  должно, как это сделано в других странах, посредством концепции, доктрины и законодательства четко очертить границу своей ответственности  перед обществом за имеющуюся  у него собственность и определить на уровне федерального закона круг объектов, не подлежащих приватизации. Правовой вакуум в этом вопросе только способствует коррупции и приводит к появлению  частной монополии на месте государственной  монополии со всеми негативными  последствиями для государства, общества, да и для бизнеса тоже.

    Неясность в вопросах передачи части прав собственности  от государства бизнесу, отсутствие законов о государственной собственности, о концессиях, о национализации и  других важнейших нормативных актов  обусловливают чрезвычайно высокие  риски инвестирования частных средств  в объекты принадлежащей государству  инфраструктуры. Законодательное закрепление  прав пользования объектами государственной  собственности за частными компаниями в рамках концепции ГЧП (в первую очередь, концессий), предоставление правовых гарантий этим компаниям по возврату вложенных средств позволит значительно  снизить риски частных инвестиций и активизировать процесс привлечения  отечественного и зарубежного капитала в объекты государственной собственности.

    Государство должно четко сказать бизнесу: есть объекты хозяйственной деятельности, остающиеся в государственной собственности, для развития которых необходимо привлечение частных инвестиций, «ноу-хау», механизмов частнособственнического  управления, но без изменения базовых  отношений собственности. То есть права  собственности на эти объекты  остаются за государством. Права пользования ими передаются бизнесу. Государство гарантирует законодательством и заключаемыми договорами возврат инвестору вложенных средств. Кроме того, нужно однозначно пресечь посягательства бизнеса на собственность, которая по закону не подлежит приватизации: естественно-монопольные сегменты хозяйственной структуры страны, сетевые системы жизнеобеспечения, стратегические объекты и т. п. Ненормально, когда в законе о естественных монополиях РФ даже не упомянуты категории «государственная собственность» и «федеральная собственность». Это порождает у бизнеса иллюзию, будто он на законных основаниях (точнее, пользуясь пробелами в законодательстве) может получить в собственность естественную монополию и, в соответствии с институтом частной собственности и целями бизнеса, устанавливать свои «правила игры», обходя конкурентов.

    Необходимо  также вернуть в государственную  собственность приватизированные  в 1990-е годы объекты морских портов, аэропортов и других инфраструктурных отраслей (земля, причалы, терминалы  и т. д.). А затем в соответствии с концепцией управления государственной  собственностью их можно будет на конкурсной основе передать в концессию  или оставить в государственном  управлении.

    Развитие  концессий в России: современное  положение дел 

    Опираясь  на мировой опыт, Россия предпринимает  в последнее время активные шаги по институционализации концессий. В октябре 2004 года прошли заседания  Правительства РФ и Совета по конкурентоспособности  и предпринимательству при Правительстве, посвященные становлению концессий  в транспортном комплексе. Принято  решение активизировать усилия по подготовке закона о концессиях, который должен стать правовой основой ГЧП. С  этой целью создан Пока в России только разрабатываются концептуальные основы концессий. В стране нет ни соответствующих институтов, ни законодательства в этой области, ни четкого представления  о том, как должны регулироваться предприятия, созданные на основе концессий.

    В то же время экономический потенциал  концессий в России можно оценить  как высокий. В качестве приоритетных направлений применения концессий  должны рассматриваться объекты  производственной инфраструктуры при  условии сохранения их в государственной  собственности и создания системы  регулирования и контроля со стороны  органов государственной власти за деятельностью частных компаний: автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, электростанции, коммунальные системы.

    Проблемы  становления ГЧП в России

    1. Законодательство. Впервые законопроект  «О концессионных соглашениях»  был принят Верховным Советом  РСФСР в 1993 году, но отклонен  президентом. Затем новый законопроект  поступил в Государственную думу  в 1995 году. Принят в первом чтении  в 1996 году и до сих пор  находится в режиме рассмотрения  во втором чтении.

    2. Общество, власть и бизнес имеют  слабое, искаженное и неполное  представление о сути концессий,  практике их применения, возможных  социально-экономических кратко-, средне- и долгосрочных последствиях. Переход  на систему концессий означает  не замену одной гербовой бумаги  с названием «Лицензия» на  другую с названием «Концессия»,  как это представляется многим  в России, а изменением сущности  отношений между государством  и бизнесом, как в правовом, так  и в экономическом контекстах.

    3. Отсутствие комплексного подхода.  Разработка проблемы концессий  ведется в стране не системно: власть сосредоточивается в основном  на законодательных вопросах, не  уделяя должного внимания экономическим  и социальным проблемам, механизму  функционирования и регулирования  концессий. В то же время  проблема концессий не сводится  к одному или нескольким законам.  Она имеет комплексный, институциональный  характер и должна решаться  на основе системного подхода. 

    4. Отсутствие координирующего и  регулирующего органа. В настоящее  время в сферу законотворческой  деятельности в области концессий  как базовой формы ГЧП вовлечено  много разнородных организаций:  комитеты законодательной власти, министерства и государственные  службы, научно-исследовательские учреждения, фонды, частные лица. Все они,  разрабатывая свои законопроекты,  исходят из собственных представлений  о концессиях, которые не имеют  единой концептуальной основы.

    5. (Возможно, самая главная проблема.) Люди. Общее число специалистов  в сфере государственного управления  России, способных профессионально  составлять долгосрочные концессионные  договоры, ничтожно мало. Таких специалистов  не готовят российские образовательные  учреждения, отсутствуют соответствующие  программы и спецкурсы. Нет  методик по составлению государственными  органами власти инвестиционных  договоров с длительными сроками  окупаемости инвестиций. А если  учесть, что по такому договору  государственная собственность  переходит во владение и пользование  частной компании на 20–50 лет,  то можно понять ту ответственность,  которая ложится на чиновника  любого уровня, подписывающего концессионный  договор от имени государства. 

    Задачи  российского государства в сфере  ГЧП 

    Системный подход к проблеме ГЧП должен предусматривать  комплексное решение следующих  основных задач.

    Задача  № 1

    Разработка  концепции и стратегии введения ГЧП, которые должны, в частности, включать:

    цели, задачи и принципы создания ГЧП;

    этапы их развертывания;

    организационную структуру и систему управления, предусматривающую, в первую очередь, функции ее отдельных звеньев, правило  «одной двери» и т. п.;

    механизм  и инструменты;

    перечень  законодательных актов федерального уровня в пакете, которые необходимо принять;

    федеральный орган государственной власти, ответственный  за подготовку этого пакета законов  и сроки исполнения.

    Задача  № 2

    Создание  необходимой институциональной  правовой, экономической, организационной  среды:

    формирование  достаточно полной и замкнутой законодательной  базы по концессиям, включающей нормативные  акты и подзаконные документы;

    формирование  в стране других элементов институциональной  среды: органов исполнительной власти, в ведении которых находятся  вопросы ГЧП (в первую очередь  концессий), финансово-экономических  институтов, обеспечивающих инвестирование и гарантирование частных инвестиций (например, Агентство по гарантированию инвестиций), независимых организаций, осуществляющих экспертизу проектов и  консалтинг, управляющих компаний, ассоциаций, объединений, фондов и т. п.

    Задача  № 3

    Создание  специального федерального органа (например, Федерального агентства по ГЧП или  по концессиям), который должен реализовывать  политику ГЧП в России и отвечать перед президентом, правительством и обществом за весь комплекс вопросов ГЧП. Он должен быть достаточно самостоятельной  и полномочной структурой, иметь  целью изучение всего спектра  проблем ГЧП — юридических, организационных, финансовых, экономических — и  подготовку методической, нормативной, правовой, инструментальной базы для  развертывания и развития ГЧП  в России.

    Задача  № 4

    Подготовка  специалистов в области концессий, создание благоприятного общественного  мнения для передачи частному сектору  функций владения и пользования  объектами государственной и  муниципальной собственности, обеспечение доверия общественности к этому новому для современной России типу хозяйственных отношений, а также обеспечение прозрачности деятельности бизнеса. Введение ГЧП и, прежде всего, концессий по своим масштабам, глубине и степени проникновения в систему сложившихся хозяйственных отношений вполне может сравниться с приватизационными процессами, поскольку объектом партнерства в России уже в ближайшее время могут стать предприятия отраслей социально-производственной инфраструктуры. И от того, насколько полной, непротиворечивой, качественной будет законодательная база, институциональная среда, экономическая и организационная проработка всех аспектов этой проблемы, во многом зависит успех или неудача реализации этого намечающегося крупного социально-политического и экономического преобразования хозяйственных отношений в России.

    2.2. Эффективность функционирования  концессии

    Концессии – один из эффективных и наиболее применимых в международной практике механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП). Они применяются там и  тогда, когда у государства не хватает финансовых, человеческих, управленческих и иных ресурсов для  предоставления услуг населению.

    Концессии как один из ГЧП-инструментов представляются довольно успешным механизмом, позволяющим  в равной степени учитывать интересы государства и частного инвестора. В данной статье будет сделан обзор  зарубежного и российского концессионного опыта.

    Исследователи утверждают, что концессии в несколько  измененной форме применялись еще  в XVIII веке. Так, во Франции братья Перье  в 1777 году на основе концессионного соглашения, заключенного на 15-летний срок, добывали и поставляли воду в некоторые  районы Парижа. В Великобритании уже  в 1820 году существовало 6 частных компаний, которые также вели деятельность по водоснабжению на основе концессий. В Бразилии, Китае и Мексике исторически электростанции принадлежали частному бизнесу. Однако из-за различных экономических и политических факторов эти сферы впоследствии перешли в монопольное ведение государства.

    На  сегодняшний день сферами традиционно  государственных монополий признаются: вода, энергетика, газ, дороги, железнодорожная  инфраструктура и т.д.