Понятие концессии

1.2. Объекты и преимущества концессионных договоров

    В России крупнейшую и, как правило, наиболее привлекательную для инвесторов группу объектов образуют природные  ресурсы: полезные ископаемые, растительные, животные ресурсы, в том числе  ресурсы континентального шельфа и  исключительной экономической зоны.

    Другая  группа объектов, которые могут быть представлены в пользование инвесторов, - объекты экономической инфраструктуры, включая автомобильные и железные дороги, трубопроводный транспорт, искусственные  транспортные сооружения, энергетические предприятия и линии электропередачи, гидротехнические системы, морские, речные и воздушные порты, линии связи  и коммуникации, информационные системы  и другие объекты, обслуживающие  сферу материального производства.

    Еще одна группа объектов сосредоточена  в сфере общественных услуг и  сельского хозяйства. Это в основном муниципальная собственность: общественный транспорт, городское хозяйство, коммунальные услуги, разного рода местные службы, в том числе социальные (занятости, проф. подготовки и набора рабочей силы, обустройства мигрантов и т.п.), объекты сельского хозяйства и др.

    Объектами пользовательских прав могут также  служить некоторые виды хозяйственной  либо иной общественно полезной деятельности, монополия на осуществление которых  принадлежит государству (производство наркотических и спиртосодержащих веществ, табачных изделий, почтовая деятельность и другие естественные монополии) и  которые могут осуществляться частными инвесторами на принадлежащих им или арендованных у государства  объектах по производству монопольной  продукции или оказанию монопольных  услуг.

    Перечень  объектов государственной собственности, которые могут быть переданы в  хозяйственную эксплуатацию на концессионной  основе, очень широк и включает в себя не только категории имущества, которые по аналогии с зарубежным правом можно отнести к публично-правовому  имуществу (общественному достоянию). В него входят и объекты, которые по аналогии можно соотнести с частноправовым имуществом государства, хотя основная их часть ограниченно оборота способна или вообще изъята из гражданского оборота в соответствии с законодательством РФ.

    Стоимость передачи объекта в концессию  зависит от его технического состояния, размера инвестиций, которые необходимо осуществить концессионеру, размера  устанавливаемого тарифа и нормы  рентабельности, срока концессии  и ряда других факторов.

    В международной практике концессионер продает свои услуги по тарифу, состоящему из двух частей:

    - фиксированной платы, которая  за время концессии должна  составить сумму, необходимую  для возврата капитальных вложений;

    - платы за реально предоставленные  услуги, рассчитываемой с учетом  их себестоимости и с учетом  предусмотренной в договоре нормы  рентабельности.

    Основная  задача заключается в том, чтобы  обеспечить финансовую привлекательность  вложений и в то же время защитить общественные интересы. В тех случаях, когда государственный или муниципальный  орган видит свою роль главным  образом в защите потребителей, он может не взимать с концессионера  плату за пользование государственным  или муниципальным имуществом. При  заключении концессионного соглашения оговариваются условия, процедура  и последствия пересмотра тарифов.

    Концедент может принимать участие в  финансировании капитальных вложений. Этот вопрос должен оговариваться в  соглашении.

    Вполне  закономерно требование о том, что  концессионер должен иметь государственные  гарантии стабильности для своих  инвестиций - стабилизационную оговорку на период действия проекта, национальный режим, неизменность налогов и сборов и т. д. Стабильность условий могла  бы стать главным условием инвестиционной привлекательности данной формы  соглашений.

    Как правило, реализация концессионных  договоров не влечет за собой расходования бюджетных средств. Разработка концессионного законодательства позволит реализовать  большое количество инвестиционных проектов, создать конкуренцию в  условиях монопольных рынков и, по оценке экспертов, привлечь в экономику  России дополнительные инвестиционные ресурсы в размере 8-10 млрд. долл. 

    Среди достоинств концессионной формы  управления инвестиционными объектами  можно отметить следующие:

    Таблица 1.2.1.

    Достоинства концессионных договоров 

 

    Одной стороной концессионного соглашения выступает  государство - Российская Федерация  и (или) ее субъект, либо муниципальное  образование, эта сторона называется концедентом. Другой стороной является отечественный или иностранный  инвестор.

    Таким образом, интересы государства заключаются  в том, что:

    во-первых, оно перекладывает расходы по инвестированию и содержанию своего имущества на частный сектор, теоретически, для повышения его эффективности;

    во-вторых, государство пополняет бюджет за счет поступления концессионных  платежей и снимает с себя финансирование государственных объектов;

    в-третьих, оно решает социально-экономические  проблемы.

    Интересы  частного бизнеса в концессионных  проектах состоят в том, что:

    - концессионер получает в долговременное  управление государственные активы, ему не принадлежащие, на льготных  условиях платы за концессию,  являющейся в некотором смысле  аналогом арендной платы; 

    - инвестируя, концессионер имеет  достаточные гарантии возврата  средств, поскольку государство  как партнер концессионера несет  определенную ответственность за  обеспечение минимального уровня  рентабельности;

    - в отдельных случаях (проекты  в сфере водо -, газо-, теплоснабжения) государство идет на то, чтобы доплачивать из бюджета концессионеру при условии, что тот будет повышать качество обслуживания;

    - концессионер, обладая хозяйственной  свободой, может за счет повышения  производительности труда, нововведений  увеличивать прибыльность бизнеса  во время действия срока концессии,  и при этом срок концессии  не сокращается.

    Итак, как показывает опыт многих стран, одним  из эффективных путей успешного  функционирования государственного сектора  экономики является привлечение  к финансированию и управлению объектами  государственной собственности  частного капитала не только за счет приватизации, но и на концессионной основе.

    В России, стране с высоким уровнем  огосударствления экономики, в условиях острого недостатка инвестиционных ресурсов, применение еще одной достаточно привлекательной для инвестора  формы вложения своих средств  могло бы дать экономике значительные выгоды. Применение таких договоров  диктуется также недостатком  у государства ресурсов, в первую очередь финансовых и технологических, для эффективного функционирования государственного сектора экономики. 

1.3. Правовые основы  концессии

    На  постсоветском пространстве и в  бывших социалистических странах концессионные  схемы приходится строить практически  на нулевом институциональном фундаменте. Основой такой деятельности, как  правило, становился закон о концессиях - в 90-х годах подобные законы были приняты во многих странах мира.

    Таблица 1.3.1.

    Форма партнерских отношений 

 

    В РФ с принятием части 1 Гражданского кодекса появилась возможность  организации хозяйственной деятельности на основе гражданско-правовых принципов. Это позволяет решить проблему привлечения  инвестиций, в том числе иностранных, на базе развития гражданско-правовых отношений между государством как  владельцем собственности и частным  инвестором.

    Первый  опыт формирования взаимоотношений  государства и частного капитала, оформленный законодательно, в России уже имеется - это СРП. Однако возможность  применения концессионной формы  организации отношений между  государством и частным инвестором в отношении государственного имущество  обсуждается с начала 90-х годов.

    21 июля 1993 г. Верховным Советом РФ  был принят закон "О концессионных  договорах, заключаемых с иностранными  инвесторами", который был отклонен  президентом. 

    После принятия новой Конституции началась подготовка нового законопроекта. В  апреле 1996 г. был принят Государственной  Думой РФ в первом чтении проект Федерального закона "О концессионных  договорах, заключаемых с российскими  и иностранными инвесторами". В 1998 г. Закон был подготовлен ко второму  чтению, однако в дальнейшем работа была приостановлена. В 2001 г. вновь был  проявлен интерес к этой проблеме, и, видимо, не случайно. Многие страны, входившие в лагерь, и постсоветские  республики достаточно успешно стали  применять концессионную форму  отношений в самых разных областях экономики. Законы о концессиях приняты  в Казахстане, Кыргызстане, Молдове, на Украине, в Литве, Эстонии, Венгрии, Болгарии.

    Принятие  Закона о концессиях имеет принципиальное значение для управления государственной  собственностью в разных отраслях экономики  и сферах деятельности под контролем  государства без передачи ее в  чужую собственность, то есть обеспечивает:

    - корректировку программы приватизации  и разработки природных ресурсов,

    - правовую основу для процедуры  банкротств и последующего заключения  контрактов с временными управляющими, проводящими санкцию предприятий.

    Смешанный характер концессионных объектов неизбежно  вызовет не только трудности теоретического плана при разработке Закона о  концессиях но, что гораздо существеннее, и необходимость решить проблему соотношения ныне действующего лицензионного  и нового концессионного порядка  природопользования.

    За  исключением Земельного кодекса, Закона о СРП и Лесного кодекса (допускающего концессионную форму лесопользования), которые предусматривают гражданско-договорный порядок пользования объектами госсобственности, остальное законодательство о природопользовании исходит из лицензионного порядка предоставления пользовательских прав.

    Это - Федеральные законы о недрах, о  континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне РФ, Водный кодекс и ряд других.

    В последние годы законодательство о  недропользовании эволюционировало в  сторону смягчения условий недропользовании и выравнивания прав инвестора и  государства, но в своей основе лицензионное законодательство остается чисто административным. Оно дает в руки государственных  органов, регулирующих отношения с  инвесторами, односторонние властные полномочия.

    Сама  по себе лицензионная система - всего  лишь правовой инструмент предоставления пользовательских прав - юридическая  форма, в которую облекаются отношения  инвестора с государством. Но очень  важны условия, в которых она  действует. Во многих странах мира лицензионная система работает вполне успешно. Это, как правило, страны с прочными, давно  устоявшимися институтами защиты прав собственности, стабильной экономикой.

    Трудности прохождения Закона о концессиях усугубляются и тем, что он будет  эффективно "работать" только в  том случае, если соглашением концессионеру  будут гарантированы стабильные законодательные правовые условия  деятельности, включая сохранность  условий налогообложения на весь срок действия соглашения. Концессионное  соглашение должно заменить лицензию, однако сама лицензия при этом не отменяется.