Понятие концессии

    Она лишь теряет силу правоустанавливающего  акта государства и выполняет  роль регистрирующего документа, формально  подтверждающего права инвестора. Непосредственным и единственным источником прав пользования становится соглашение. Для привлечения широкомасштабных инвестиций и эффективного управления государственной собственностью необходимо перестроить лицензионную ориентацию законодательства на гражданско-договорную.

    Пользовательскую  лицензию нельзя путать с лицензией (разрешением) на право осуществления  той или иной профессиональной деятельности, которая требуется по закону "О  лицензировании отдельных видов  деятельности".

    Такая лицензия не дает инвестору пользовательских прав, она лишь удостоверяет профессиональную квалификацию ее обладателя. Такой  вид лицензирования, безусловно, необходим.

    Вместе  с тем следует подчеркнуть, что  переход на договорную систему пользования  объектами государственной и  муниципальной собственности далеко не всегда равноценен безоглядной и  тотальной замене "вертикальных" отношений между государством и  инвестором на "горизонтальные".

    В настоящее время ведется подготовка нового законопроекта "О концессионных  соглашениях с российскими и (или) иностранными инвесторами".

    Этот  законопроект будет иметь прямое действие, и носить рамочный характер. В нем будут сформулированы основные положения, регулирующие отношения при заключении и исполнении концессионных соглашений, основные понятия, ключевые нормы, которые должны быть конкретизированы в отраслевых законодательных актах о концессиях (горных, лесных, водных, дорожных, коммунальных и т. д.). Принятие этого законопроекта позволит установить правовые основы частно-хозяйственного использования государственной и муниципальной собственности и инвестирования средств в эту собственность, заменит административно-лицензионную систему гражданско-договорной уравнивающей в правах концессионера с концедентом и вводящей гражданско-процессуальные и судебные средства защиты.

    Принять закон о концессиях до сих пор  не удается из-за отсутствия концепции  и стратегии введения концессионных  форм партнерских отношений государства и бизнеса. Поэтому, в частности, плохо работает принятый еще в 1995 г. закон "О соглашениях о разделе продукции" (СРП), призванный по своей сути развивать, как и концессии, партнерские отношения государства и бизнеса.

    Кроме законов, важнейшее условие концессионной  деятельности в стране - это наличие  других институциональных элементов: органов законодательной и исполнительной власти, в ведении которых находятся  законодательство, а также выдача концессий, надзор и контроль за деятельностью  концессионных предприятий, финансово-экономических  институтов, обеспечивающих инвестирование концессий, независимых организаций, осуществляющих экспертизу концессионных  проектов, управляющих компаний, отраслевых и иных ассоциаций и объединений  и т. п. Отсутствие институциональной (правовой, экономической, организационной) среды и механизма реализации концессий - вторая фундаментальная  причина, тормозящая их развитие в России.

    Среди многих институциональных вопросов есть два основных, на которые власть должна дать ответ в тексте закона о концессиях или в другом нормативном  акте до того, как будет принят этот закон, а именно: как будет строиться  процедура предоставления концессий  и кому будут идти концессионные  платежи?

    Вопросы эти ключевые, поскольку сейчас потенциальные  концессионные предприятия находятся  в разных министерствах: ЖКХ - в ведении  Госстроя, автомобильные дороги - Государственной  службы дорожного хозяйства, железные дороги - МПС, лесное хозяйство - Министерства природных ресурсов. И каждое из них, естественно, хочет само предоставлять  концессии. А за экономическое развитие России в целом отвечает Минэкономики. Может быть, оно и должно выдавать концессии, ведь переданы же ему права  по СРП в последнее время? Но есть еще и регионы с их претензиями  на концессионные платежи, поскольку  предприятия находятся на их территории и трудится на них местное население. Как совместить министерские амбиции, региональные требования и общенациональные интересы?

    Наиболее  рациональным решением "межминистерской  проблемы" было бы создание единого  органа на федеральном уровне, который  отвечал бы перед властью и  обществом за разработку и осуществление  государственной концепции, стратегии, организационной структуры и  механизма реализации концессионной  политики и политики партнерства  государства и бизнеса. К его  же ведению следует отнести и  договоры, заключаемые в рамках СРП. Такой орган должен быть достаточно самостоятельной и полномочной  структурой по типу Государственного концессионного комитета периода НЭП. Он должен владеть всем кругом проблем  по концессиям - юридические, организационные, финансовые, экономические, а также  готовить нормативную, правовую, инструментальную базу для концессионной деятельности в стране. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. СОВРЕМЕННЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ КОНЦЕССИИ 

2.1. Анализ развития  концессии в РФ

    В последние годы во всем мире происходят значительные институциональные изменения  в отраслях, которые раньше всегда находились в государственной собственности  и государственном управлении: электроэнергетике, автодорожном, железнодорожном, коммунальном хозяйствах, магистральном трубопроводном транспорте, портах, аэропортах. Правительства  передают во временное долго- и среднесрочное  пользование бизнесу объекты  этих отраслей, оставляя за собой право  регулирования и контроля за их деятельностью.

    С одной стороны, предприятия инфраструктурных отраслей — в первую очередь их сетевые, монопольные сегменты —  не могут быть приватизированы ввиду  стратегической, экономической и  социально-политической значимости объектов инфраструктуры. Но, с другой стороны, в государственном бюджете нет  достаточного объема средств, позволяющих  обеспечивать в них простое и  расширенное воспроизводство. Для  того чтобы разрешить это противоречие, в хозяйственной практике за рубежом  используется концепция государственно-частного партнерства (ГЧП, Public-Private Partnership —  РРР), которое представляет собой  альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности.

    В современном понимании ГЧП —  это институциональный и организационный  альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ (НИОКР) до обеспечения общественных услуг. Как правило, каждый такой альянс является временным, поскольку создается на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации.

    Формы ГЧП 

    ГЧП имеет широкий спектр различных  форм. Это, в первую очередь, разнообразные  контракты, которые государство  предоставляет частным компаниям: на выполнение работ и оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции  для государственных нужд, контракты  технической помощи и т. д. Система  краткосрочных контрактов достаточно широко используется в хозяйственной  практике органов государственной  власти и за рубежом, и в современной  России.

    Другой  формой ГЧП являются арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи  с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного  оборудования. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату.

    Соглашения  о разделе продукции (СРП) — форма  ГЧП, которая стала легитимной в 1995 году, после принятия федерального закона «О соглашениях о разделе  продукции». СРП является таким договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору  — субъекту предпринимательской  деятельности «на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном  в соглашении, и на ведение связанных  с этим работ, а инвестор обязуется  осуществить проведение указанных  работ за свой счет и на свой риск»[1]. Произведенная продукция подлежит разделу между государством и  инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела.

    Еще одной широко распространенной в  России формой ГЧП являются государственно-частные  предприятия. Участие частного сектора  в капитале государственного предприятия  может предполагать акционирование (корпоратизацию) и создание совместных предприятий. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных  решений определяется при этом его  долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем  меньший спектр самостоятельных  решений они могут принимать  без вмешательства государства  или учета его мнения.

    Наконец, наиболее распространенной за рубежом  формой ГЧП при осуществлении  крупных, капиталоемких проектов являются концессии. Концессия — это система  отношений между, с одной стороны, государством (концедентом) и, с другой стороны, частным юридическим или  физическим лицом (концессионером), возникающая  в результате предоставления концедентом  концессионеру прав пользования  государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление  видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства.

    В российской практике используются все  формы ГЧП, кроме концессий. В  то же время концессии — это  наиболее развитая, перспективная и  комплексная форма партнерства. Во-первых, они, в отличие от контрактных, арендных и иных отношений, носят  долгосрочный характер, что позволяет  обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и  управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий. В-третьих, у государства в рамках как  концессионного договора, так и законодательных  норм остается достаточно рычагов воздействия  на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов. В-четвертых, государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею.

    Состояние производственной инфраструктуры в  России и ГЧП как средство ее совершенствования  

    Комплекс  отраслей производственной инфраструктуры (электроэнергетика, автомобильные  и железные дороги, порты, аэропорты, трубопроводный транспорт, коммунальное хозяйство) является наиболее уязвимым местом российской экономики. Его состояние  — источник возможных структурных, техногенных и иных кризисов и  катастроф. Основные фонды крайне изношены. За последние 10–15 лет практически  не осуществлялось инвестиций в развитие инфраструктуры, не строились новые  мощности. Даже в условиях продолжающегося  в течение последних трех лет  экономического роста в России не наблюдается адекватного увеличения производства и массированного притока  инвестиций в производственную инфраструктуру.

    Важнейшими  причинами такой ситуации, с нашей  точки зрения, являются:

    1) недостаток бюджетных средств  для обеспечения расширенного  воспроизводства в отраслях инфраструктуры;

    2) институциональная неготовность  собственника (государства и муниципальных  образований) к передаче определенных  прав на инфраструктуру бизнесу  (в первую очередь в рамках  ГЧП);

    3) высокие риски инвестирования  в капиталоемкие объекты при  отсутствии гарантий государства. 

    Модернизация  построенной еще при советской  власти производственной инфраструктуры, осуществление крупных проектов по строительству автомобильных и железнодорожных магистралей, портов, аэропортов, энергетических и коммунальных систем в России возможно только с привлечением отечественного и международного капитала на базе ГЧП. Другого рационального и к тому же хорошо проверенного в международной практике решения этой проблемы наше государство, испытывающее недостаток бюджетных средств, просто не сможет найти.

    Если  брать в качестве критерия эффективности  прибыль, то в большинстве случаев  это так. Но при объективном экономическом  анализе нельзя смешивать эффективность  с точки зрения хозяйствующего субъекта и эффективность для общества. То, что может быть эффективным  для частной компании, вовсе не означает автоматически эффективность  для общества. И наоборот: частная  компания, например, никогда не станет держать избыточные мощности и дублирующие  сети, она их выведет из оборота  как неэффективные, а государство  в интересах общества, хоть и с  повышенными издержками производства, может и должно иметь «запас прочности», достаточный для работы сетевых  систем в чрезвычайных ситуациях.