Особенности централизованных закупок

 

 

Рис. 4. Структура закупок товаров, работ, услуг комитета по образованию Администрации Новороссийска

В соответствии со ст. 15 Федерального Закона № 94-ФЗ от 21.07.2005 о размещении заказов у субъектов малого предпринимательства от 10% до 20% общего годового объема поставок, выполнения работ, оказания услуг в соответствии с Перечнем товаров, работ, услуг, установленным Правительством РФ, заявлено к размещению у субъектов малого предпринимательства заказов на сумму 125,5 млн. руб. (11,02%), что соответствует требованиям законодательства.

Таким образом, с целью систематизации размещения заказа и координации деятельности его участников в Новороссийске предусмотрено единое нормативно-правовое и методическое обеспечение процесса размещения заказа, разработаны типовые формы заявок заказчиков на проведение торгов, конкурсной и аукционной документации, муниципальных контрактов, извещений, протоколов и т.д.

 

2.2 Основные проблемы  управления централизованными закупками

Основными проблемами в сфере закупок в начале 2000-х годов для Новороссийска были: недостаточная эффективность выбора поставщиков для реализации муниципального заказа, недостаточная прозрачность, с одной стороны, и с другой - недоверие ряда потенциальных поставщиков к сотрудничеству с администрацией по причине возможных задержек оплаты поставок. Некоторые из этих проблем актуальны и сегодня, но с применением современных методов организации муниципального заказа сделан важный шаг в их решении.

В настоящее время проблематика контроля в сфере размещения муниципальных заказов Новороссийска состоит в отделении процедур контроля за закупками от процедур финансового контроля государством и муниципальными органами. Это является последствием отделения сферы размещения заказа от бюджетного процесса и искаженного понимания самой вертикали муниципальных закупок некоторыми специалистами, полагающими, что это обособленная сфера. Данный пробел грозит созданием многочисленных контрольных органов и процедур, дублирующих уже существующие органы и контрольные механизмы.

Реформирование системы муниципальных закупок увлекло некоторых специалистов и появились предложения по созданию отдельного направления в праве и формирование отдельного кодекса муниципальных закупок. За один финансовый год любое учреждение могут проверить контрольные органы в финансовой сфере муниципального заказа, правоохранительные органы и другие. При этом такие проверки осуществляются независимо друг от друга и не учитывают комплексный подход к финансовым расходам учреждения. Важно осуществлять контроль за всем комплексом — обоснование выделения средств, непосредственное доведение этих средств до учреждения, правила и порядок расходования, достигнутые результаты этих расходов. Только в этом случае такой контроль будет эффективен и направлен на предотвращение коррупционных проявлений и просто неэффективного расходования средств различных бюджетов. Результатом такого контроля будут комплексные рекомендации, учитывающие каждую стадию, что является более объективным.

Чтобы избежать размножения многочисленных контрольных органов и процедур, дублирующих уже существующие органы и контрольные механизмы, предлагается совершенствовать законодательство о размещении заказов в контексте развития бюджетного и иного смежного законодательства, создавая при этом массив нормативных актов направленных на выстраивание единой целостной системы государственного и муниципального контроля без дублирования функций и учитывающую все стадии бюджетного процесса, частью которого является государственный заказ.

Механизм административного досудебного рассмотрения споров в сфере муниципальных закупок позволяет участнику размещения заказа подать жалобу, если он считает, что его права и законные интересы нарушены. Рассмотрение такой жалобы с принятием решения и выдачей предписания, если это будет необходимо, произойдет в течение 5 дней. До внедрения процедуры единственным выходом был суд, и к окончанию судебного разбирательства контракты зачастую были уже выполнены, то есть восстановить права конкретного участника не представлялось возможным.

Однако существующая система досудебного урегулирования споров не лишена некоторых недостатков:

- нет общей практики для всех  уполномоченных органов при принятии  решений по схожим спорам;

- нет возможности обжаловать  решения территориального контрольного  органа в центральный аппарат (вышестоящий орган), что открывает  широкие возможности для «творчества»  нерадивых чиновников;

- решения вышестоящего органа  не обязательны для применения нижестоящим органом.

Несмотря на достигнутые успехи и накопленный опыт в области размещения муниципального заказа, оптимизация и совершенствование системы муниципального заказа Новороссийска будут продолжаться, т.к. система ориентирована прежде всего на решение следующих важнейших задач:

- развитие конкуренции, повышение  прозрачности и открытости процесса  размещения заказа;

- обеспечение потребности города  в товарах, работах, услугах на  основе оптимального соотношения  между стоимостью таких товаров, работ, услуг и их качеством;

- оптимизация расходов городского  бюджета;

- поддержка и стимулирование  сектора субъектов малого предпринимательства.

Проблемы управления закупками в Новороссийске можно проиллюстрировать на двух резонансных событиях, произошедших в городе в феврале-апреле 2013 года.

В начале февраля 2013 года в результате схода снежной лавины обрушились два балкона дома № 48 микрорайона Кречевицы Новороссийска, построенного для ветеранов Великой Отечественной войны. Государственный контракт на строительство дома для ветеранов Великой Отечественной войны с этой организацией был заключен в сентябре 2011 года. Заказчиком выступил комитет строительства и дорожного хозяйства Краснодарскому краю, контроль осуществлял ГБУ УКС НО. Срок исполнения контракта — май 2012 года. Строительный контроль осуществлялся управлением капитального строительства области. Цена контракта составила 17,5 млн. рублей, стоимость строительства — 32 млн. рублей. Когда спроектировали, оказалось значительно дороже. Концерном «Энергия» контракт не был исполнен в срок. Комитет по строительству области обращался в суд, требуя исполнения контракта. Администрацией было области принято решение о проведении экспертизы всего здания, на предмет возможности его дальнейшей эксплуатации и ремонта. После результатов обследования дом должен быть отремонтирован, или, если эксперты признают его аварийным, расселен.

Практика показывает, что прошедшая централизация закупок на едином сайте и электронных торговых площадках привела к снижению эффективности контроля со стороны местных органов исполнительной власти. Муниципальные финансовые органы субъектов РФ отмечают потерю контроля при санкционировании расходов, осуществлении бюджетных расходов и исполнении муниципальных контрактов, а экономические ведомства отмечают снижение оперативности осуществляемого контроля над начальными ценами закупаемых товаров, работ и услуг.

Для исправления ситуации региональные власти прилагают усилия по регламентации и структурированию процессов планирования закупок, размещения заказов и исполнения контрактов. Соответствующие положения учитываются субъектами при разработке региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов. Один из наиболее эффективных подходов к решению этих задач заключается в интеграции информационных ресурсов, связанных с размещением заказов и исполнением муниципальных контрактов, в том числе в рамках практической реализации концепции «электронного бюджета» как единой информационной системы управления общественными финансами.

По мнению А.А. Сатюкова открытые аукционы в электронной форме можно назвать более прогрессивной и прозрачной по сравнению с иными процедурами госзакупок. Однако, по сути, форма аукциона может способствовать решению только одной задачи — экономии бюджетных средств. Антикоррупционная направленность электронных аукционов пока еще представляется сомнительной. Однако пока не затрагивается очень важная проблема эффективности использования бюджетных средств. Эффективность сама по себе означает установление оптимального баланса между ценой товара (работы, услуги) и его качеством. До тех пор пока главным, а иногда и единственным, критерием для получения государственного или муниципального заказа будет низкая цена при отсутствии реальных механизмов ответственности за несоблюдение условий о качестве и гарантийном сроке, поставщикам и подрядчикам будет выгодно поставлять некачественные товары и выполнять некачественные работы, ведь в следующем году заказчик сможет провести новый аукцион, а поставщик или подрядчик сможет еще раз получить деньги по контракту. Думается, что только перенос акцентов на качество работ, более детальную регламентацию требований к участникам аукциона (в том числе и в части длительности их существования и работы на рынке конкретных товаров, работ или услуг) сможет способствовать кардинальному решению многих проблем, которые стоят сегодня перед нашим обществом и государством [1].

В настоящий момент сохраняется формализованный подход к государственным и муниципальным заказам, не учитываются специфические свойства заключения контрактов на многие виды товаров, услуг и работ (например, медицинское оборудование и лекарственные препараты, инновационная деятельность, наукоемкая, высокотехнологичная продукция, долгосрочные стратегические проекты и др.). Нормы, отражающие особенности размещения заказов и заключения контрактов по определенным видам закупок, были введены сравнительно недавно, например, в рамках творческих конкурсов, проектно-изыскательских работ.

Анализ правоприменительной практики системы размещения заказа и исполнения государственного и муниципального контракта дает представление о сложившейся обширной судебной практике, которая во многих случаях не соответствует общепринятым интерпретациям и трактовкам норм законодательства о государственном и муниципальном заказе. В частности, суды неоднократно отменяют предписания контрольных органов, основываясь на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации.

Отсутствие единого организационно-методического обеспечения процедур размещения заказа приводит к многочисленным ошибкам, неоднозначным трактовкам положений нормативно-правовых актов и рекомендаций, касающихся размещения заказа.

Рассмотрим основные проблемы в сфере планирования муниципальных потребностей:

- планирование муниципального  заказа оторвано от планирования  объемов услуг, функций и мероприятий  программ в интересах целевых  групп

- планирование сводится к оценке  соответствия планов-графиков и лимитов бюджетных ассигнований;

- при планировании муниципального  заказа не используются процедуры  мониторинга ценовой информации  и обоснование цен;

- отсутствует унификация по  формату, срокам подготовке, периоду  действия планов-графиков, а также дисциплина их подготовки (утверждение задним числом).

 

2.3 Международные методики оценки систем закупок

 

Анализ выявленных «провалов» рынка государственных закупок России показывает, что исследование системы государственного заказа сквозь призму институциональной экономической теории, с позиций которой контракт и его исполнение выступают ее главными составляющими, позволяет выявить вышеуказанные проблемные ситуации и найти пути их разрешения, что, на наш взгляд, существенно повлияет на дальнейшее развитие системы госзаказа в целом.

Выявление проблемных зон сложившейся системы госзакупок выступает первым итерационным шагом обоснования стратегии ее развития, в качестве основного направления которой в настоящее время избрана централизация на основе формирования Федеральной контрактной системы. Опыт институциональной интеграции всех этапов закупок продукции, работ, услуг для удовлетворения общественных и коммунальных потребностей накоплен в США, а также в ЕС, где общий объем государственных закупок составляет почти 17% ВВП стран Европейского Союза или 1,5 трлн. евро [11, p.34].

Прежде всего опыт централизованного решения вопросов текущего обеспечения нужд федеральных органов власти накоплен в США.

Для этих целей в США создана специальная организация - Администрация общих услуг (General Services Administration, GSA), через которую государственные заказчики могут закупить широкую номенклатуру товаров, работ и услуг, «единых и стандартных» для всех ведомств независимо от их профиля. Госзаказчи- кам предлагается выбор из более чем 4 млн наименований продукции, централизованно закупаемой Администрацией общих услуг. Следует отметить, что важнейшей задачей GSA выступает снижение затрат на осуществление самих закупочных процедур. Через GSA можно арендовать или приобрести (рисунок 1):

офисные и производственные помещения в принадлежащих государству зданиях;

услуги по охране, текущему обслуживанию и ремонту объектов недвижимости;

товары по контрактам, заключаемым GSA с поставщиками, имеющими преференциальный статус;

телекоммуникационные услуги, транспортные услуги, услуги по доставке и т.п.;

средства вычислительной техники и нематериальные продукты информационных технологий, а также сопутствующее консультационное сопровождение;

услуги по лизингу и аренду автомобильной техники;

другие услуги.

В целом, в наиболее общей трактовке Федеральная контрактная система США выступает как важнейшая составляющая государственного регулирования и планирования социально-экономического развития страны.

При этом экономические аспекты Федеральной контрактной системы проявляются в ее связи с развитием:

рыночной экономики (увеличением частного богатства и частного капитала), ее стабилизацией и обеспечением экономического роста;

науки и техники;

военного производства.

Социальные аспекты Федеральной контрактной системы (ФКС) США проявляются в обеспечении на ее основе функционирования:

Рис.2. Экономические и социальные аспекты ФКС США [13, с.42]

государственных учреждений образования и здравоохранения;

других учреждений социальной сферы (рисунок 2) [12, с.55].

Устанавливая процедуры и организуя реализацию государственных контрактов, ФКС США обеспечивает использование бюджетных средств, выделенных на достижение заданных стратегических макроэкономических целей и решение социально-экономических проблем общества. Масштаб задач, решаемых ФКС

США, характеризует объем государственных закупок продукции на уровне федерального правительства.

Следует подчеркнуть, что в качестве важнейшего принципа построения Федеральной контрактной системы США выступает принцип профессионализма заказчика. Анализопыта функционирования ФКС США показывает, что она базируется на высоком профессионализме государственных служащих. Прежде всего, ФКС США характеризуется разветвленной организационно