Особенности централизованных закупок

Оглавление

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Основной тенденцией Закона о контрактной системе в отношении заказчиков следует, по-видимому, считать явный уклон в сторону глобальной централизации закупок. Законодатель, с одной стороны, обозначил массу новых обязанностей для заказчиков, а с другой - указал на то, что если рядовым заказчикам будет слишком тяжело справляться с требованиями Закона о контрактной системе, то их закупки следует централизовать в едином закупающем органе - тендерном комитете, агентстве или департаменте. Речь может идти как о ведомственной централизации (например, областные больницы не закупают лекарства сами, за них и для них это может делать облздрав), о территориальной централизации (муниципальные образования могут передать свои закупки на уровень субъекта федерации), а также о предметной централизации (например, одно федеральное агентство будет централизованно приобретать какую-то конкретную специализированную продукцию сразу для нескольких или даже для всех агентств, министерств и служб).

Со вступлением в силу Закона о контрактной системе произойдут следующие изменения, касающиеся участников закупок.1

Увеличатся издержки на участие в закупках. Это связано с тем, что теперь во всех случаях становится обязательным предоставление обеспечения заявок на участие в конкурсах и аукционах. Причем расходы на приобретение банковских гарантий, видимо, вырастут, так как, во-первых, круг банков, выдающих гарантии для участия в закупках, будет ограничен соответствующим их перечнем, как отвечающих установленным требованиям для принятия банковских гарантий в целях налогообложения, который ведет Минфин России; и, во-вторых, учитывая требования по раскрытию информации, банки с 2014 года уже не смогут неконтролируемо выдавать банковские гарантии без их правильного учета.

Создание эффективной системы государственных закупок в последние два десятилетия стало одной из важнейших задач для российского правительства. Недавно был принят Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Он разработан для того, чтобы стать основой для новой системы государственных закупок, которая сменит институты, механизмы и практики, существующие в данный момент в соответствии с положениями действующего Федерального закона Российской Федерации от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

 Новая система институтов государственных закупок должна быть более прозрачной, экономичной и эффективной чем действующая. Федеральный закон № 94-ФЗ, а также действующие федеральные законы и подзаконные акты, составляющие нормативно-правовую базу для системы государственного заказа, часто и небезосновательно подвергаются критике со стороны экспертов, государственных заказчиков, поставщиков и всех стейкхолдеров процесса государственных и муниципальных закупок. Принятый Федеральный закон о контрактной системе в сфере закупок (№ 44-ФЗ), к сожалению, тоже не является совершенным и полностью регулирующим закупки для государственных и муниципальных нужд, в связи с чем система правового регулирования государственных закупок в России будет совершенствоваться и дополняться сопутствующими поправками в сам 44-ФЗ,  а также новыми подзаконными нормативными правовыми актами, которые завершат формирование контрактной системы в стране.

 

1 Особенности централизованных  закупок

1.1 Централизованные закупки

В соответствии с Законом о контрактной системе заказчик в контракте может прописать обязательное привлечение при его исполнении субподрядчиков, которые являются субъектами малого предпринимательства или социально ориентированными некоммерческими организациями. Кроме того, контрактом может быть предусмотрена обязательная экспертиза поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги. Еще одним нововведением станет то, что при исполнении крупных контрактов поставщик должен будет раскрыть информацию о бенефициарах, единоличном исполнительном органе, членах коллегиального исполнительного органа, о своих субподрядчиках, а в отдельных случаях - обо всех субподрядчиках, привлеченных к исполнению контракта на сумму более чем 10 процентов цены основного контракта.

Поставщикам также важно знать, что со временем Правительство Российской Федерации введет обязательное банковское сопровождение крупных контрактов. Скорее всего, механизм банковского сопровождения контрактов будет заключаться в следующем.

Новые варианты централизации закупок:

- в специальном казенном учреждении (одном или нескольких);

- функции уполномоченного  органа могут быть расширены (могут  быть распространены на стадии  планирования, заключения и исполнения  контрактов);

- закупки могут быть  централизованы в отраслевом  ведомстве (орган исполнительной власти, ОМСУ) для своих территориальных органов и подведомственных учреждений;

- полномочия по муниципальным  закупкам по соглашению между  субъектом Российской Федерации  и муниципальным образованием  могут быть переданы на уровень  субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем данные системы планирования в холдингах имеют свои плюсы и минусы (табл. 1).

Таблица 1. Плюсы и минусы централизованной и децентрализованной систем планирования

Система	Плюсы	Минусы
Централизованная	Больший контроль за расходованием средств. Аккумулирование денежных ресурсов. Простота управления. Четкий контроль закупок	Отсутствие инициативы у менеджеров, поскольку все процессы четко регламентируются. Необходимость дополнительного запроса в управляющую компанию для приобретения материалов и пр.
Децентрализованная	Возможность расширения бизнеса, например путем предоставления франшиз. Увеличение инициативы. Возможность установления системы премирования за результат. Простота проведения закупок	Сложность в управлении компанией. Возможность вывода денежных средств из филиала

Внутренние финансовые потоки формируются под воздействием централизованной системы финансирования, руководящим звеном в которой выступает координирующая компания. Необходимо подчеркнуть, что внутригрупповое движение денежных средств не влияет на финансовое положение холдинга. Чистый приток(отток) денежных средств консолидированной группы предприятий определяют финансовые операции с внешними контрагентами.2

Хорошие компании понимают, что централизация закупок не обязательно означает, что все решения должны приниматься в главном офисе. Они знают, что вышеуказанный гибридный способ организации закупок имеет много преимуществ, позволяя региональным закупщикам, совместно с центральной командой, принимающей решения, увеличивать прибыль. Трудно себе представить, чтобы многочисленные группы закупок были расположены в разных частях света, в зависимости от месторасположения заводов и основных поставщиков. Если это действительно глобальная группа закупок, её члены должны быть не просто группой лиц, которые находятся в округе, где располагается главный офис, - они должны представлять основные подразделения, которые отвечают за определённые категории товаров.

 

 

1.2 Модели централизации  закупок

 

Исходя из положений ст. 26 Закона № 44-ФЗ условно можно выделить следующие модели централизации закупок.

Общая централизация (ч. 1 ст. 26 Закона № 44-ФЗ), в рамках которой создается государственный орган, казенное учреждение, уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, или несколько таких органов, казенных учреждений либо полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков могут быть возложены на один такой государственный орган, одно такое казенное учреждение или несколько государственных органов, казенных учреждений из числа существующих.

Такие уполномоченные органы, уполномоченные учреждения ограничены осуществлением полномочий на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, установленные решениями о создании таких уполномоченных органов, уполномоченных учреждений или о наделении их указанными полномочиями. Не допускается возлагать на такие уполномоченные органы, уполномоченные учреждения полномочия по обоснованию закупок, определению условий контракта, в том числе на определению НМЦК и подписанию контракта. Контракты подписываются заказчиками, для которых были определены поставщики (подрядчики, исполнители).

Такая модель централизации сохраняет наибольшую самостоятельность заказчика на всех этапах цикла закупки и возможность оказывать влияние на осуществление закупок.

Таблица 1 - Организационные модели проведения государственных закупок

	Централизованная	Смешанная	Децентрализованная
Характеристики моделей	Все закупочные функции осуществляются централизованно	Централизованные функции: политика и стратегия; процедуры; обучение; крупные контракты. Делегированные функции: способ проведения закупок; административные аспекты.	Отсутствует центральная организация или координация. Все закупочные функции делегированы: закупочным подразделениям в составе органов местного самоуправления; непосредственно бюджетным организациям.
Подходят для таких организаций	в которых исключительно важно обеспечить полный контроль над всеми закупками; которые осуществляют наиболее дорогие и/или сложные закупки; с большим числом региональных отделений, которые имеют схожие нужды в закупках.	со смешанными нуждами в закупках; с географически разбросанной структурой; которые имеют сильные региональные представительства.	наделенных важными полномочиями по расходованию бюджетных средств; которые имеют необходимые профессиональные кадры; осуществляющие простые закупки с низкой стоимостью.
Преимущества	консолидация спроса; функционирование информационной системы управления и контроля; соблюдение законодательных норм и профессиональных стандартов; координация при подготовке и повышении квалификации кадров; предотвращение дублирования закупочной деятельности.	возможность консолидации спроса при необходимости; наиболее эффективного использования ресурсов; гибкость; использование типовой документации.	- привлекательно для конечных пользователей и бюджетных организаций
Недостатки	лишняя бюрократия; отдаленность от пользователей; высокопрофессиональные кадры привлекаются для выполнения рутинных задач.	затрудненность контроля за соблюдением стандартов; необходимость соответствующих систем для координации деятельности; дублирование работ.	отсутствие координации закупок; трудности с обеспечением на необходимом уровне профессиональных знаний и стандартов; повышенный риск подкупа; отсутствие понимания стратегической значимости закупок.

Частичная централизация3, в рамках которой по решению Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, администрации муниципального образования полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для нескольких органов исполнительной власти, казенных и бюджетных учреждений, а также полномочия на планирование закупок, определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение контрактов, их исполнение, в том числе на приемку поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, обеспечение их оплаты для нескольких органов исполнительной власти, казенных учреждений могут быть возложены на орган исполнительной власти, казенное учреждение или несколько указанных органов, учреждений.

Представленная модель практически изолирует заказчика от процесса осуществления закупок, передавая функционал заказчика уполномоченному органу, уполномоченному учреждению. Поэтому в рамках данной модели уполномоченный орган, уполномоченное учреждение централизует закупки части заказчиков обычно однородного профиля деятельности.

Ведомственная централизация (ч. 5 ст. 26, ч. 4 ст. 112 Закона № 44-ФЗ). До 1 января 2016 года федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления вправе, а после указанной даты обязаны принять решение об осуществлении полномочий заказчика данными органами, их территориальными органами или учреждениями (при осуществлении данными органами функций и полномочий учредителя учреждений) на:

• определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков;
• планирование и осуществление закупок, включая определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение контрактов, их исполнение, в том числе с возможностью приемки поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, для соответствующих заказчиков;
• наделение уполномоченного органа, уполномоченного учреждения или несколько уполномоченных органов, уполномоченных учреждений полномочиями на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков;
• наделение уполномоченного органа, уполномоченного учреждения или несколько уполномоченных органов, уполномоченных учреждений полномочиями на планирование и осуществление закупок, включая определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение государственных и муниципальных контрактов, их исполнение, в том числе с возможностью приемки поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг, для соответствующих государственных и соответствующих муниципальных заказчиков;
• осуществление каждым заказчиком своих полномочий самостоятельно.