Модель поведения бюрократии

7. Сосредоточение  на одном занятии. Должность, занимаемая  работником в организации, рассматривается  им как единственное или, по  крайней мере, главное занятие. Это  обстоятельство дает возможность  полностью сосредоточиться на  своем деле, идентифицировать себя  с данной организацией.

8. Заработная  плата. Размер заработной платы  работника зависит от занимаемого  им места в иерархической структуре  организации. Чиновники и управляющие  должны довольствоваться положенным  им денежным содержанием и  не получать плату от клиентов, с тем чтобы первостепенные  интересы работников были связаны  с организацией.

Эффективность бюрократии :

 По  мнению Вебера, современная бюрократия  является высокоэффективным способом  организации больших количеств  людей. Тому имеются несколько  причин:

1. Бюрократические  процедуры могут каким-то образом  ограничивать инициативу, но они  при этом обеспечивают принятие  решений согласно общему критерию, а не по личному произволу  и капризу.

2. Подготовка  должностных лиц для того, чтобы  они стали специалистами в  той области, к которой относятся  их служебные обязанности, отсекает  “талантливых любителей”, но обеспечивает  должный уровень общей компетентности.

3. То, что  на официальных должностях требуется  занятость в течение полного  рабочего дня и предоставляется  должностной оклад, уменьшает, хотя  и не устраняет полностью, возможность  коррупции. Традиционные системы  власти в значительной степени  основывались на том, что мы  называем сегодня “практикой  коррупции”. Чиновники использовали  свое положение, например, чтобы  облагать данью тех, кем они  управляли, и присваивать большую  часть денег себе.

4. Оценка  деятельности путем проверок  или других открытых средств  снижает, хотя и не устраняет  полностью, возможность получения  должностей на основе личных  привязанностей или родственных  связей.

Негативные стороны бюрократии:

 М.Вебер  полагает, что, чем ближе организация  к идеальному типу бюрократии, тем более эффективно она будет  справляться с задачами, для решения  которых была создана. Он часто  сравнивал бюрократии со сложными  механизмами. Тем не менее, он  признавал, что бюрократия порождает  проблему “канцелярщины”, и допускал, что многие бюрократические процедуры утомительны и дают мало возможностей для применения творческих способностей. Бюрократическая рутина и власть чиновников в нашей жизни становятся ценой, которую мы платим за техническую эффективность бюрократических организаций.

Экономическая теория бюрократии

В основе экономической теории бюрократии лежит модель, предполагающая, что государственные органы ведут себя как максимизаторы собственного бюджета. Больший бюджет позволит бюрократии удовлетворить свои потребности в области заработной платы, продвижения по службе, в получении нефинансовых преимуществ, таких как власть и престиж.

Рассмотрение бюрократии с такой точки зрения является объектом изучения теории Общественного выбора.

Теория Общественного выбора подробно рассматривается в работе Джеймса Бьюкенена «Политика без романтики: краткое изложение позитивной теории Общественного выбора и ее нормативных условий». Автор считает такое заглавие - «Политика без романтики - наиболее точно характеризующим данную теорию. Теория Общественного выбора, по мнению Бьюкенена, послужила средством, с помощью которого на смену романтическим и иллюзорным понятиям о работе правительств и о поведении лиц, осуществляющих руководство, пришла система понятий, содержащих больше скептицизма относительно того, что могут сделать органы власти и что делают правители и чиновники.

Для того чтобы дать конкретное определение «теории Общественного выбора» Д. Бьюкенен соотносит его с экономической теорией, понятие которой более определенно и известно. Экономическая теория - это анализ, позволяющий установить связь между поведением отдельных участников рынка, выступающих в качестве покупателей, продавцов, инвесторов, производителей, и результатами, достигнутыми для общества в целом. Теория Общественного выбора пользуется в основном инструментами и методами, которые были доведены до очень высокого аналитического уровня в экономической теории, и применяет их к политической или государственной сфере, политической деятельности, общественному сектору. Как и в случае экономической теории, анализ ставит задачу соотнести поведение индивидов в государственном секторе, то есть поведение людей, выступающих в роли избирателей, претендентов на посты, избранных представителей, лидеров или членов политических партий, бюрократов, с совокупностью результатов, которые мы наблюдаем. Теория Общественного выбора делает попытку предложить понимание и объяснение сложных институциональных взаимодействий, происходящих в сфере политической деятельности.

Теория Общественного выбора, по определению Д. Бьюкенена,  методологически является индивидуалистической теорией в том же смысле, что и экономическая теория. Основными единицами служат выбирающие и действующие личности, а не органические единицы, такие как партии, отдельные области страны или целые народы. По сути, другим, названием этой теории могло бы быть «индивидуалистическая теория политики» Джеймс М. Бьюкенен Политика без романтики: краткое изложение позитивной теории общественного выбора и ее нормативных условий.

Теория бюрократии в современном смысле была впервые развита в работе Г. Таллока (1965 год). Даже если отклонить возможные расхождения между интересами законодателей, выступающих в качестве выбранных лиц и интересами избирателей, мы останемся без эффективной модели правительства, так как не учтено поведение тех лиц, кто фактически поставляет товары и услуги от имени государства. Избиратели выбирают законодательную власть или парламент. Члены законодательной власти, действуя через коалиции или партии, осуществляют отбор среди различных политических альтернатив или вариантов выбора. Однако проведение политики, реальный процесс управления, остается в руках тех, кто занимает посты в бюрократической системе. Как ведут себя эти лица? Как примиряются конфликты между их собственными интересами и интересами избирателей?

Достижения в развитии теории Общественного выбора продемонстрировали пределы законодательного контроля над свободой бюрократии в осуществлении власти. Современное правительство сложное и многосторонне, поэтому на долю законодательных органов может прийтись только ничтожно малая часть всех принятых реальных политических решений. Бюрократам должна быть предоставлена свобода осуществлять власть в широкой области принятия решений. Кроме того, бюрократия может манипулировать повесткой дня законодательных органов с целью обеспечения результатов, отвечающих ее собственным интересам. Бюрократия может натравливать одну часть законодателей на другую, гарантируя, таким образом, рост бюджетов далеко за пределы вероятной эффективности. Теоретики Общественного выбора начали все чаще моделировать государства скорее в форме монополии, чем конкуренции. Конкуренция на выборах стала все больше рассматриваться как конкуренция среди потенциальных монополистов, все из которых претендуют на эксклюзивную привилегию, причем допускается, что поведение добивающегося успеха претендента характеризуется максимизацией прибыли. Правительства рассматриваются как эксплуататоры граждан, а не как средства, дающие гражданам возможность обеспечить себя теми товарами и услугами, которые легче всего получить, действуя сообща и коллективно. Как современный анализ, так и эмпирически наблюдаемые факты наводят на мысль, что правительства, в самом деле, отбились от рук. Быстро нарастающее количество разработок в теории Общественного выбора демонстрируют, что политические правила и институты не работают так, как могли бы обещать их идеализированные образы. Все эти исследования оказались влиятельными в деле изменения взглядов современного человека на правительство и политический процесс. Романтика и идеализм прошли. Политики и бюрократы рассматриваются как обычные люди, подобные всем остальным, а политика рассматривается как ряд соглашений, как игра, где многие игроки с различными целями взаимодействуют так, чтобы получить ряд результатов, которые ни по каким стандартам не могут быть ни внутренне согласованными, ни эффективными.

Д. Бьюкенен не утверждает, что теория Общественного выбора внесла очень большой вклад в переворот во мнениях и повлекла изменение парадигмы. Для ученых, занимающихся общественными науками, и для интеллектуалов наличие альтернативной модели политического процесса, вероятно, имело большое значение. Однако на изменение позиции широкой публики в значительно большей степени, чем любая система идей или идеология, повлияло простое наблюдение того факта, что правительства не держат обещаний. Бьюкенен отмечает, что наиболее серьезным заблуждением политической науки XIX - начала XX веков является вера в то, что при помощи одних только электоральных ограничений будет возможно держать под контролем «левиафановские» наклонности правительства. Опыт западных стран после Второй мировой войны показал несостоятельность этой идеи. Разработки в теории Общественного выбора могли до некоторой степени повлиять на изменение позиций по отношению к бюрократии, политикам и правительству. Однако остается вопрос о том, какой вклад могла бы внести теория Общественного выбора при наличии растущего недоверия к традиционным политическим институтам. Именно здесь экономическая теория конституций, представленная ранее как часть анализа Общественного выбора, становится наиболее важной областью, на которую следует сделать упор. Перед западными обществами встает задача реконструкции - следует пересмотреть и перестроить основные политические институты, чтобы сохранить как правительства, так и граждан в границах терпимости.

В рамках теории Общественного выбора ключевая позиция принадлежит американскому экономисту, автору книги «Бюрократия и представительное правление» (1971 год) - Вильяму Нисканену.

Его первые исследования были посвящены военно-бюрократическому аппарату Соединенных Штатов. Еще до личного знакомства с представителями школы Общественного выбора, Нисканен, занимая довольно высокий пост в Министерстве Обороны США, самостоятельно пришел к основному постулату данной школы: «… нет ничего врожденного в природе бюро и наших политических институтов, что заставляло бы должностных лиц познавать и разыскивать общественные интересы или следовать им в своей деятельности» Заостровцев А.П. Экономическая теория бюрократии по Нисканену.

Экономическая теория отличается не предметом исследования, а методами. Принципиальное различие методов экономики и социологии в анализе бюрократии подробно описано Никансеном во введении к труду «Бюрократия и представительное правление». Индивидуальный потребитель, предприниматель, или в случае с бюрократией, чиновник является центральной фигурой методов. Автор предполагает, что бюрократ сталкивается с набором возможных действий, имеет собственные предпочтения среди возможных результатов этих действий и выбирает такое действие, которое он наиболее предпочитает. Таким образом, он является «тем, кто выбирает», «максимизатором», а не просто исполнителем определенной роли.

Важную позицию в теории Нисканена занимает определение бюро. Оно рассматривается как организация, обладающая следующими признаками:

1. Владельцы  и наемные работники не приобретают  никакой доли в разности между  доходами и расходами в качестве  личной прибыли.

2. Доля  текущих доходов организации  проистекает из источников, отличных  от продажи выпуска в расчете  на единицу продукции.

Исходная модель В. Нисканена строилась на том, что окружающая бюро среда определяется его отношениями со следующими тремя группами:

1. Коллективными  организациями, которые снабжают  бюро периодическими ассигнованиями  или дотациями.

2. Поставщиками  труда и материальных факторов  производства.

3. Потребителями  тех услуг, которые продаются  в расчете на единицу их  выпуска.

Бюрократия с точки зрения нового институционализма

Основные постулаты рыночной модели бюрократического устройства были заложены в 1992 году в книге Дэвида Осборна и Теда Геблера, которую сразу же после выхода окрестили классической Д. Осборн и Т. Геблер. Реорганизация управления: как дух предпринимательства преобразует государственный сектор.

Авторами были сформулированы 10 тезисов, которые гарантируют успех административной деятельности. Считается, что в случае с рыночной концепцией бюрократического устройства практика во многом опередила теорию. В теории управления проводится подробный анализ организационной иерархии, авторитарный контроль, то есть, по сути, иерархическая модель бюрократического устройства. На практике же больше внимания уделяется системе частно - государственного партнерства.

В рыночной концепции бюрократии базовая предпосылка аналогична иерархической модели, и заключается в необходимости устранения негативных воздействий субъективности в деятельности органов государственной власти. Однако, если в иерархической модели устранение субъективности достигается путем жесткой регламентации деятельности, то в рыночной - повышением ее прозрачности. Традиционная иерархическая модель бюрократического устройства заменяется на горизонтальные отношения партнерства, кооперацию, рыночный обмен, контрактацию государственных органов и частных фирм.

Консидин и Льюис отмечают, что рыночную модель бюрократического устройства можно рассматривать с точки зрения нового менеджериализма и новой институциональной экономики. Новый менеджериализм позволяет внедрить в государственные структуры методы менеджмента частного сектора. Согласно этому подходу, государственные менеджеры должны быть профессионалами в менеджменте, должны существовать четко определенные стандарты и измерители результатов деятельности государственных служащих, а также государственные служащие должны получать деньги не за фактически проведенное время на работе, а за достигнутый результат. Новая институциональная экономика позволяет внедрить системы стимулов, рыночную конкуренцию в производство государственных услуг, развитие аутсорсинга. В новой институциональной экономике делается акцент на разукрупнение бюрократий, на создание квази - рынков и на внимание к выбору клиентов. В более поздней работе Д. Осборн и Т. Геблер. Изгнание бюрократии: пять стратегий реформы государственной власти эти исследователи добавляют, что в рамках рыночной теории бюрократии четко просматривается разделение ролей принципала и агента, которое введено для того, чтобы чиновники реагировали на финансовые стимулы и давление конкурентной среды. При этом конкурентные отношения возникают не только между сотрудниками, но и между отдельными подразделениями.