Государственный и муниципальный финансовый контроль

Деятельность Контрольно-счетной  палаты в 2011 году

В рамках полномочий, установленных ст. 8 Закона Санкт-Петербурга «О Контрольно-счетной  палате Санкт-Петербурга» и во исполнение плана работы Контрольно-счетной  палаты Санкт-Петербурга на 2011 год, осуществлялся  непрерывный оперативный контроль за полнотой и своевременностью поступлений в бюджет Санкт-Петербурга, фактическим расходованием бюджетных средств в сравнении с утвержденными ассигнованиями и бюджетными назначениями бюджетов: Санкт-Петербурга, Территориального фонда ОМС, внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, входящих в состав консолидированного бюджета Санкт-Петербурга. 
В основу мониторинга положены данные об исполнении бюджета Санкт-Петербурга, представляемые Комитетом финансов Санкт-Петербурга (в том числе в автоматизированную информационную систему в части расходов бюджета), Управлением Федеральной налоговой службы по Санкт-Петербургу, Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Санкт-Петербурга, а также данные Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (Петростат) о социально-экономическом развитии Санкт-Петербурга и др. 
С учетом имеющихся материалов осуществляется систематизация,  анализ и оценка отчетных показателей данных информационной системы исполнения бюджета Санкт-Петербурга, показателей социально-экономического развития Санкт-Петербурга, проводится мониторинг, анализ и обобщение информации о выполнении органами государственной власти Санкт-Петербурга мероприятий по реализации приоритетных национальных проектов.  

В ежемесячной  информации Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга указывалось на ключевые моменты, влияющие  на обеспечение бюджетного процесса в Санкт-Петербурге, в частности:

·      При анализе макроэкономических условий исполнения бюджета Санкт-Петербурга в 2011 году обращалось внимание на возобновление роста основных экономических и социальных показателей. Улучшение ситуации в сфере занятости населения сопровождалось высокими темпами восстановления финансовых результатов деятельности организаций ведущих секторов экономики города. Индекс промышленного производства в Санкт-Петербурге за 2011 год составил 113,8 %, оборот организаций увеличился на 21,2 %. Финансовые результаты деятельности крупных и средних организаций характеризовались получением ими прибыли. Сальдированный финансовый результат в январе - ноябре 2011 года увеличился на 23,2 %. Незначительным ростом характеризовался ввод в действие жилых домов в Санкт-Петербурге. В сфере занятости наблюдалось снижение общей численности безработных. Средняя номинальная заработная плата в Санкт-Петербурге, начисленная за декабрь 2011 года, составила 41 653 рубля, реальная начисленная заработная плата - 109 % к уровню декабря 2010 года. Индекс потребительских цен в Санкт-Петербурге в декабре 2011 года составил 105,9 % к декабрю 2010 года, что ниже аналогичных показателей по России и Москве - на 0,2 и 0,5 процентных пунктов, соответственно. Реальные денежные доходы населения в 2011 году, по предварительным данным, увеличились на 2,2 %.

1 (Ленинградская область), 2 (Республика  Коми), 3 (Мурманская область), 4 (Санкт-Петербург), 5 (Вологодская область), 6 (Калининградская область), 7 (Псковская область), 8 (Архангельская область), 9 (Республика Карелия), 10 (Новгородская область), 11 (Ненецкий АО)

 
·      При оценке исполнения основных характеристик бюджета Санкт-Петербурга в 2011 году указывалось на имеющиеся резервы администрирования доходов городского бюджета, а также на необходимость пересмотра качества бюджетного планирования в целях безусловного исполнения принимаемых расходных обязательств. Отмечалась сложившаяся на протяжении ряда лет тенденция опережающего темпа роста исполнения доходов над финансированием расходов и, вследствие этого, образование значительных остатков временно свободных средств бюджета Санкт-Петербурга.

В 2011 году доходы городского бюджета исполнены  на 104,9 %, расходы не были профинансированы на 6,5 %, вследствие чего дефицит бюджета  Санкт-Петербурга сформировался в 11,3 раза ниже утвержденного показателя, а остатки средств городского бюджета в 2011 году увеличились на 2 426,6 млн. рублей и на 01.01.2012 составили 30 666 млн. рублей.

·      При анализе динамики поступления доходов в городской бюджет указывалось на увеличение относительно 2010 года доходов бюджета Санкт-Петербурга в целом на 52 059,7 млн. рублей (или на 15 %). Рост налоговых доходов в значительной степени был обусловлен увеличением поступлений налогов: на прибыль организаций (на 19 856,7 млн. рублей или на 22,1 %), на доходы физических лиц (на 12 458,7 млн. рублей или на 11,7 %), на имущество организаций (на 2 307,8 млн. рублей или на 11,9 %).

Увеличение  неналоговых поступлений в 2011 году произошло в основном в результате роста доходов от продажи материальных и нематериальных активов (на   1 859 млн. рублей или на 16,5 %), а также от оказания платных услуг и компенсации затрат государства (на 1 418,8 млн. рублей или на 60,7 %). В структуре налоговых поступлений стабильную основу составили налоги: на доходы физических лиц (42,1 %), на прибыль организаций (38,9 %) и на имущество организаций (7,7 %). Неналоговые поступления сформировались в 2011 году в основном за счет доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (52,8 %) и доходов от продажи материальных и нематериальных активов (33,2 %). В структуре безвозмездных поступлений 96,4 % пришлось на межбюджетные трансферты из федерального бюджета. Основную часть составили субвенции из федерального бюджета, перечисляемые в бюджет Санкт-Петербурга в целях финансового обеспечения  расходных обязательств, возникающих при осуществлении переданных полномочий РФ (32,9 %) и субсидии бюджету Санкт-Петербурга на софинансирование расходных обязательств (22,4 %). Доля дотаций бюджету Санкт-Петербурга в общем объеме безвозмездных поступлений из федерального бюджета составила 21,9 %. Структура доходной части городского бюджета по итогам его исполнения в 2011 году претерпела незначительные изменения: в сравнении с 2010 годом доля налоговых и неналоговых доходов - сократилась с 81 % до 80,5 %, безвозмездных поступлений - снизилась с 9,4 % до 9,2 %, доходов от приносящей доход деятельности - увеличилась с 9,7 %  до 10,3 %. Таким образом, в 2011 году в общем объеме поступлений доля собственных доходов бюджета Санкт-Петербурга увеличилась с 96,1 % до 97,1 %.

·      В процессе мониторинга поступления доходов в бюджет Санкт-Петербурга приводились факты ненадлежащего прогнозирования администраторами доходов бюджета Санкт-Петербурга поступлений в городской бюджет.  Так, в частности, при исполнении в 2011 году доходов бюджета Санкт-Петербурга в среднем на уровне 104,9 % по отдельным доходам городского бюджета сложился существенно низкий уровень исполнения: 55,2 % - по сборам за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов; 72,3 % - по денежным взысканиям (штрафам) за нарушение законодательства о рекламе. По отдельным статьям налоговых и неналоговых доходов, в т.ч. составляющим стабильную основу городского бюджета, бюджетные задания в 2011 году выполнены не были: наибольшие объемы платежей в бюджет Санкт-Петербурга не поступили по налогу на прибыль организаций -              2 356,6 млн. рублей и по налогу на имущество организаций - 1 943,1 млн. рублей. При этом в 2011 году перевыполнены бюджетные назначения: по задолженностям и перерасчетам по налогам на имущество (в 43,9 раза), по денежным взысканиям (штрафам) и иным суммам, взыскиваемых с лиц, виновных в совершении преступлений, и возмещению ущерба имуществу (в 11,7 раза). Приведенные факты свидетельствуют о наличии у главных администраторов доходов бюджета Санкт-Петербурга значительных резервов повышения точности прогнозирования, в т.ч. при корректировке бюджета Санкт-Петербурга.

·      При анализе исполнения бюджета Санкт-Петербурга по расходам Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга неоднократно обращала внимание на  недостаточное качество бюджетного планирования и организации исполнения принятых расходных обязательств, что повлекло неравномерность их кассового исполнения в течение года, как в целом по бюджету, так и по отдельным разделам и подразделам классификации расходов.

  В ходе исполнения бюджета из 14 разделов, входящих в состав бюджетной классификации расходов бюджетов РФ, бюджетные назначения были изменены по 12 разделам, а именно: уменьшены по разделу «Общегосударственные вопросы» (на 9,7 %), в результате чего процент исполнения увеличился на 8,2 %; увеличены по 11 разделам, при этом по 10 из них не были исполнены в полном объеме даже утвержденные бюджетные ассигнования. Проведенный анализ исполнения бюджета Санкт-Петербурга в 2011 году показал, что из 66 подразделов по 16 подразделам исполнение составило менее 90 %, а по 18 подразделам - свыше 100 %. Процент освоения бюджетных ассигнований сформировался в диапазоне от 24,5 % -  «Обслуживание внутреннего государственного и муниципального долга» до 641,7 % - «Санитарно-эпидемиологическое благополучие».

·      В ходе мониторинга финансирования расходов городского бюджета Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга обращала внимание на неравномерность исполнения бюджета Санкт-Петербурга, что создает предпосылки к освоению основных объемов бюджетных ассигнований в конце финансового года. В 2011 году более 20 % всех расходов бюджета были произведены в декабре, что практически совпало с прогнозным значением, рассчитанным Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга еще в октябре 2011 года в ходе мониторинга текущего исполнения бюджета Санкт-Петербурга. Тенденция неравномерного исполнения расходных обязательств в 2011 году наблюдалась и в разрезе главных распорядителей бюджетных средств, в частности: 24,6 % составили обязательства администраций районов Санкт-Петербурга, которыми бюджетные ассигнования освоены в общей сумме 99 389,6 млн. рублей (102,3 % от годовых бюджетных назначений) и  75,4 % пришлось на расходы остальных органов государственной власти Санкт-Петербурга, освоивших бюджетные ассигнования в общей сумме 304 642,8 млн. рублей (91 %). В структуре профинансированных расходов значительная доля бюджетных ассигнований была освоена пятью главными распорядителями, ни одним из которых бюджетные назначения в полном объеме выполнены не были. В частности, Комитет по строительству исполнил бюджет на 74,1 % от годовых бюджетных назначений; Комитет по энергетике и инженерному обеспечению - на 86,4 %; Комитет по здравоохранению и Комитет по управлению городским имуществом - на 96,3 %; Комитет по социальной политике Санкт-Петербурга - на 97,5 %. 
     Рядом главных распорядителей бюджетные ассигнования не осваивались в полном объеме по причине: позднего проведения конкурсных процедур, в связи с отсутствием правовых оснований для совершения расходов, в связи с отсутствием потребности в средствах на финансирование предусмотренных в бюджете расходов, что также свидетельствует об имеющихся резервах бюджетного планирования.

·      При анализе бюджетного процесса в Санкт-Петербурге, направленного на необходимость реализации  в максимальной степени программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета, проводился мониторинг данных реализации мероприятий 21 долгосрочной целевой программы Санкт-Петербурга, на финансирование которых было предусмотрено 30 600,4 млн. рублей. Кассовое исполнение программных мероприятий составило 25 781,5 млн. рублей или 84,3 % от годовых бюджетных назначений. По отдельным программам финансирование мероприятий осуществлялось опережающими темпами, либо в объемах годовых бюджетных назначений. Однако, по ряду программ в отчетном периоде 2011 года прослеживалось низкое освоение либо неосвоение назначений вообще. Всего бюджетом Санкт-Петербурга на 2011 год в целях финансового обеспечения всех программных мероприятий, направленных на реализацию программ, было предусмотрено не менее 123 088,7 млн. рублей (или 28,5 % в структуре расходов городского бюджета), которые освоены в общей сумме 104 629,5 млн. рублей (85 % от годовых бюджетных назначений) и составили 30,5 % в структуре произведенных расходов.

·      При оценке реализации в Санкт-Петербурге Адресной инвестиционной программы (далее по разделу - АИП), ввиду наличия недостатков в ее планировании, на которые Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга указывала еще на стадии рассмотрения городского бюджета, риски не полного освоения инвестиционных расходов в 2011 году подтвердились. Уровень исполнения бюджетных назначений в 2011 году снизился: с 96,9 % (в 2009 году) и 87,2 % (в 2010 году) до 81,1 % (в 2011 году). Освоение бюджетных средств в конце финансового года не позволило реализовать программные мероприятия в полном объеме, что создает напряженность в эффективности использования инвестиционных расходов. Для безусловного исполнения всех расходных обязательств, предусмотренных на 2011 год в декабре государственным заказчикам предстояло направить в объекты программы бюджетные инвестиции в размере 44,6 % от объемов, утвержденных законом о бюджете. Как и прогнозировалось Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга, с учетом данных о финансировании расходов АИП в декабре 2009 - 2010 годов (28,9 % и 25,1 %, соответственно) выполнить АИП 2011 года в объемах, утвержденных законом Санкт-Петербурга, государственным заказчикам не удалось. При этом, объемы неисполнения АИП в 2011 году существенно превысили показатели прошлых лет.

·      При оценке межбюджетных отношений с бюджетами внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга (далее - ВМО) проводился мониторинг данных перечисления в местные бюджеты межбюджетных трансфертов по объему, структуре и целевому назначению. В частности, в расходной части бюджета Санкт-Петербурга в 2011 году были сформированы:  
- Фонд компенсаций Санкт-Петербурга, в целях финансового обеспечения расходных обязательств ВМО, возникающих при выполнении отдельных государственных полномочий Санкт-Петербурга, делегированных органам местного самоуправления ВМО - в размере 1 186,6 млн. рублей (перечислено субвенций в сумме 1 051,5 млн. рублей); 
- Фонд софинансирования расходов местных бюджетов, в целях софинансирования расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения - в размере 619,5 млн. рублей (перечислено субсидий в сумме 588,8 млн. рублей);  
- Фонд финансовой поддержки ВМО, в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности - в размере 268,6 млн. рублей (перечислено дотаций в сумме 264,5 млн. рублей). 
Объемы предоставляемых местным бюджетам трансфертов из бюджета Санкт-Петербурга в 2011 году увеличились по сравнению с уровнем 2009 года - на 2,9 %, с уровнем 2010 года - на 1,3 %, что свидетельствует о сохраняющейся зависимости местных бюджетов муниципальных образований от финансовой помощи из бюджета Санкт-Петербурга. Доля безвозмездных поступлений в структуре местных бюджетов в 2011 году составила 24,1 %, против 22,5 % - в 2010 году. 
В целом доходы местных бюджетов исполнены на 105,7 % от годовых бюджетных назначений. Расходы местных бюджетов профинансированы на 95,4 %. В отличие от бюджета Санкт-Петербурга местные бюджеты в 2011 году исполнены с профицитом, составившим            841,1 млн. рублей, остатки средств на счетах по учету средств местных бюджетов сформировались в общей сумме 1 622,1 млн. рублей.

Экспертно-аналитическая  деятельность палаты осуществлялась в ходе проведения в 2011 году предварительного контроля: сопоставлялись параметры проектов бюджетов города и Территориального фонда обязательного медицинского страхования Санкт-Петербурга на 2012 год с оперативной информацией о ходе исполнения бюджета в 2011 году, данными о социально-экономическом положении Санкт-Петербурга и страны в целом, финансирование субъектов ведомственной структуры, разделов и подразделов классификации расходов бюджета, внешних и внутренних заимствований, межбюджетных отношений и других показателей, что позволило Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга провести 91 экспертно-аналитическое мероприятие и подготовить 79 заключений, в том числе на проекты Законов Санкт-Петербурга:

·       «О бюджете Санкт-Петербурга на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»;

· «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов»;

·  «О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Санкт-Петербурга на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»;

· «О внесении изменений и дополнений в Закон Санкт-Петербурга «О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Санкт-Петербурга на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов».  
     По результатам предварительного контроля установлено, что в доходах городского бюджета не были учтены в полном объеме трансферты из федерального бюджета, требовали уточнения планируемые объемы расходных обязательств, которые в ряде случаев принимались в отсутствие утвержденных в установленном порядке соответствующих нормативных правовых актов, решений высшего исполнительного органа власти; в Адресную инвестиционную программу  включались объекты без прохождения экспертизы проектно-сметной документации и ее утверждения, допускались нарушения требований бюджетной классификации Российской  Федерации,  была отмечена недостаточная обоснованность расчетов по планируемому объему привлекаемых заемных средств.  

Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга в отчетном году полностью  обеспечила  реализацию целей и задач, определенных ей Законом Санкт-Петербурга от 26.04.1995 года № 57-8 «О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга». 
     В связи со вступлением в силу с 1 октября 2011 года принятого 7 февраля 2011 года Федерального Закона № 6-фз «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» этот год стал для всех контрольно-счетных органов России знаковым, в том числе и для нашей палаты. 
     Законодательным Собранием Санкт-Петербурга был принят и подписан Губернатором Санкт-Петербурга новый Закон Санкт-Петербурга № 455-85 от 13.07.2011 года «О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга». 
     Данным Законом  установлен  статус  Контрольно-счетной   палаты  Санкт-Петербурга - постоянно действующего государственного органа внешнего финансового контроля, обладающего организационной, функциональной независимостью и осуществляющего свою деятельность самостоятельно.  
     В конце отчетного периода, не прерывая свою основную деятельность,  палата провела определенные организационно-штатные преобразования, и с 1 января  2012 года приступила к исполнению своих полномочий в сфере внешнего государственного финансового контроля в статусе юридического лица. 
     Полученный статус юридического лица во многом расширяет наши полномочия, одним из них является наделение Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга правом  внесения представлений и предписаний.  
      Вместе с тем многократно увеличивается возложенная на палату степень ответственности.  
     В ближайшее время предстоит провести большую организационно-правовую и методическую работу по формированию и становлению независимого органа внешнего государственного контроля.  
     Совместно с коллегами из региональных палат и Счетной палаты РФ  разрабатываются общие требования к стандартам государственного и муниципального финансового контроля, унификации Классификатора финансовых нарушений, совершенствованию формы представляемого ежегодного Отчета, совершенствованию организации, планирования и проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, в том числе при проведении аудитов эффективности использования государственных средств.