Государственный и муниципальный финансовый контроль

Наиболее серьезные проблемы возникают при взаимодействии Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Счетной палаты РФ. До сих пор среди ученых и чиновников идут споры по поводу того, какой орган важнее и как между ними распределить полномочия. Некоторые специалисты утверждают, что объективный финансовый контроль может осуществлять только Счетная палата как единственный независимый орган, однако нельзя забывать о ее подотчетности Федеральному Собранию Р.Ф. С нашей точки зрения, правильным было бы установить более четкую регламентацию и разграничение полномочий двух органов, определить приоритетные и исключительные направления деятельности каждого из них. С другой стороны, необходима координация деятельности Счетной палаты РФ и Росфиннадзора.

Кроме того, остро  стоит проблема недостаточно четкого  разграничения полномочий между другими органами финансового контроля и несовершенства механизма взаимодействия между ними. Задачи органов государственного финансового контроля неконкретны, границы их ответственности размыты, а деятельность координируется слабо. Специалистами единогласно признается необходимость создания единой концепции и системы государственного финансового контроля. Принятие соответствующего законодательного акта позволило бы унифицировать порядок проведения финансового контроля, разграничить и четко определить полномочия различных органов, избежать как пробелов в осуществлении финансового контроля, так и дублирования полномочий различных органов. Необходимо обеспечить эффективное взаимодействие с органами финансового контроля как федерального, так и регионального и местного уровней. Должны развиваться взаимоотношения и с иными органами государственной власти.

Описанные проблемы характерны для всех финансово-контрольных  органов РФ на данном этапе развития, и решать их нужно на уровне системы государственного финансового контроля, а не отдельного органа. Цель же конкретного органа государственной власти состоит в четком выполнении его задач в соответствии с едиными стандартами и при строгом соблюдении законодательно установленных правил и ограничений.

Применительно к  контрольной деятельности в финансовой сфере широко и многовариантно используется понятие «эффективность».

Эффективность финансового  контроля предполагает двойственное толкование: с одной стороны, эффективность  использования бюджетных средств, с другой - эффективность методов государственного финансового контроля.

Разнообразные попытки  определить эффективность деятельности органа государственного или ведомственного финансового контроля оказываются продуктивными только в одном случае. Когда выявлены нарушения, измеримые в денежных единицах, а незаконно израсходованные средства возмещены полностью или хотя бы частично.

Эффективность методов  государственного финансового контроля в большей степени обусловлена системой его организации. Мерой эффективности служит отношение результата (эффекта проверки) к затратам, связанным с получением этого результата. В связи с этим необходимо научиться прогнозировать ситуацию с минимальными погрешностями, контролировать эффективность принимаемых решений с точки зрения экономической или социальной выгоды в настоящее время и в перспективе, даже если решения принимаются в рамках действующего законодательства. Это новый подход к государственному финансовому контролю, и он должен иметь соответствующее законодательное обеспечение, которого сегодня нет.

Определение эффективности  использования бюджетных и иных средств их получателями, распоряжения государственной или муниципальной собственностью - одна из основных задач органов контроля. Проведенная в стране бюджетная реформа, переход от «освоения» бюджетных средств к получению общественно значимых результатов от их использования потребовали конкретных подходов к оценке эффективности расходования бюджетных средств со стороны контрольных органов. Очевидно, что это выходит за пределы задач, непосредственно решаемых органами контроля. Устанавливать показатели эффективности расходования бюджетных средств ревизоры неправомочны. Но в их отчетах формулировка «средства израсходованы неэффективно» довольно часта, поскольку они обязаны давать такие оценки. Обосновывать их приходится либо примитивным сравнением цен, либо надуманными конструкциями. Это неубедительно и неконструктивно. Сегодня нужны научно обоснованные, законным путем утвержденные показатели эффективности расходования бюджетных средств во всем его многообразии. Контролеры могли бы применять их как ориентиры или нормы.

Решение названных  и оставшихся за рамками работы проблем потребует времени. Научная дискуссия имеет обычно тенденцию к  
бесконечности. Тем не менее, было бы полезно выбрать некий критерий,  
позволяющий на какой-то стадии изучения считать вопрос решенным. 

Следует отметить, что особая актуальность проблемы развития и совершенствования ГФК в современных условиях, недопустимые (с точки  зрения необходимости   укрепления   российской   государственности) недостатки ГФК,  а также  стремительность  происходящих  в  мире  социально-экономических   трансформаций   (глобализация   и   т.   д.)  обусловливают необходимость начать осуществление преобразований  российского ГФК как можно раньше. По большому счету реформа ГФК  уже начата одновременно с процессами социально-экономических реформ        в нашей стране, реформ, составляющих государственное устройство.       

Реформа ГФК уже  идет, и процесс этот может так  и не привести к необходимым  результатам,   к  образованию  целостной  эффективной контрольной системы, так как для него характерны недостаточная целенаправленность и односторонность, а также стихийность, т. е. отсутствие четкой стратегии, основанной на соответствующей достаточно продуманной концепции.

Но прежде чем  принимать те или иные программы, необходимо разработать концепцию развития системы российского ГФК в целом. То есть любые локальные (в рамках отдельных органов) программы должны базироваться (и  конкретизировать)  именно на единой  комплексной (согласованной со всеми основными органами ГФК как по линии законодательной, так и по линии исполнительной власти, а также органами президентского контроля) программе организации и развития системы ГФК в целом. Иначе нарушается сама логика системы (вначале должен быть разработан общий — хотя бы в общих чертах — план системы, а уже затем — более конкретные планы ее отдельных звеньев). Следует отметить, что любая реструктуризация органов контроля (будь то создание новых органов или переподчинение уже существующих) на первых порах будет иметь определенные трудности организационного характера: необходимо достаточное количество квалифицированных кадров, их адекватное финансовое обеспечение, возникают проблемы материально-технического и транспортного обеспечения, проблема рабочих помещений, необходима значительная корректировка существующей нормативной базы, методологическое обеспечение и многое другое. Поэтому реорганизацию ГФК необходимо осуществлять постепенно на протяжении ряда лет. Резкие же шаги в этом плане вообще чреваты остановкой хода достижения целей ГФК, а также утерей государственных ресурсов в результате незаконных действий различного рода нарушителей, которые могут воспользоваться слабыми местами в контрольной системе. Иными словами, реструктуризацию ГФК необходимо проводить синхронно с изменением функций управленческих звеньев в части контроля.

Общей целью единого  механизма государственного финансового  контроля является обеспечение четкого, бесперебойного функционирования каждого органа управления, каждого должностного лица, аппарата государственного управления в целом на основе соблюдения законодательства, определяющего их задачи, функции и правомочия.

Итак, реформирование ГФК должно быть приоритетной задачей, так как оно не только имеет особо большое значение в социально-экономическом плане, но и играет первостепенную роль в становлении нового демократического государства.

3.2.Основные итоги деятельности  
Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга в 2011 году     

 
   Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга была создана в 1995 году по инициативе депутатов Законодательного собрания. Закон Санкт-Петербурга «О Контрольно-счетной  палате Санкт-Петербурга» был принят 26 мая 1995 года, и эта дата стала  днем образования палаты.  
     Санкт-Петербург стал одним из первых регионов России, где 15 лет назад была создана Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга. Биография палаты началась с выборов председателя палаты. Будущему руководителю органа парламентского контроля предстояло пройти жесткий отбор на сессии Законодательного собрания. Требования предъявлялись очень высокие - блестящее знание законодательства, экономики и финансов, наличие внушительного опыта работы, соответствующие личные и деловые качества. В итоге первым председателем Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга 20 сентября 1995 года был избран Шаляпин Герман Константинович, а его заместителем принят вышедший во второй тур голосования Семенов Евгений Александрович.  
     Затем были сформированы кадры специалистов и экспертов. Первоначально численность палаты составляла всего 12 человек. Начинать было очень непросто, но нам помогали. Для укрепления статуса палаты, ее материального обеспечения много сделали депутаты и сотрудники аппарата Законодательного Собрания. 
     Время становления палаты пришлось не на самый легкий период, но все препятствия были с честью преодолены. Палата стала принципиально новой структурой, держащей под контролем задачи поистине государственной важности.  

В процессе реализации своих основных задач  и функций Контрольно-счетная  палата Санкт-Петербурга осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую  и иную деятельность, обеспечивая  при этом единую систему контроля за исполнением бюджета Санкт-Петербурга, бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Санкт-Петербурга, а также  бюджетов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга.  
      
     Данная система контроля интегрирована в основные составляющие бюджетного процесса и подразумевает систему непрерывного цикла контроля исполнения бюджетов каждого финансового года, реализуемая на трех последовательных стадиях - стадии предварительного контроля проектов бюджетов на очередной финансовый год, стадии оперативного контроля непосредственно в ходе исполнения бюджетов текущего финансового года и стадии последующего контроля уже исполненных бюджетов за отчетный финансовый год. 
      
     В отчетном периоде (2011 год) Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга одновременно осуществляла контроль бюджета Санкт-Петербурга и бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Санкт-Петербурга: на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов (на стадии формирования), на 2011 год (текущее исполнение) и за 2010 год (исполнение за отчетный финансовый год). 
     

      
     Деятельность Контрольно-счетной  палаты Санкт-Петербурга осуществлялась на основании плана работы, утверждённого решением Бюджетно-финансового комитета Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.  
     В план работы включены предложения депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а также совместные контрольные  мероприятия со Счетной палатой Российской Федерации, Прокуратурой Санкт-Петербурга, ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области. 
     Информация о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях в форме отчетов, заключений и аналитических записок регулярно представлялась депутатам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Губернатору Санкт-Петербурга.

     В целях обеспечения доступа  к информации о деятельности Контрольно-счетной  палаты Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальном сайте  палаты www.ksp.org.ru регулярно размещалась информация о проведенной контрольной, экспертно-аналитической и иной деятельности палаты. 
     В 2011 году Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга были проведены 38 контрольных мероприятий и 91 экспертно-аналитическое мероприятие.  
      
     Выявлены различного рода нарушения действующего законодательства в общем объеме 6 млрд. 200 млн. рублей, из которых 285 млн. рублей выявлено при проверках внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга.  
     Из общего количества финансовых нарушений причиненный ущерб  бюджету Санкт-Петербурга составил 202,2 млн. рублей.  
      
     В ходе контрольных мероприятий выявлено наибольшее количество нарушений:  
     - ст. 78 Бюджетного Кодекса РФ в части доведения субсидий в отсутствии нормативных правовых актов Санкт-Петербурга либо с нарушением установленного порядка, что составило сумму 3 млрд. рублей; 
     - ч. 3 ст. 1 Федерального Закона № 129-фз «О бухгалтерском учете», а именно в части формирования неполной и недостоверной информации, выразившейся в суммарном исчислении в размере 2 млрд. рублей; 
     - ст. 34 Бюджетного Кодекса РФ в части несоблюдения принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, в сумме 310 млн. рублей; 
     - Указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ в части расходов, в сумме 242 млн. рублей. 
     Кроме того установлены факты неправомерного и излишнего расходования бюджетных средств; необоснованного отвлечения бюджетных средств в дебиторскую задолженность; осуществления платных видов деятельности, не предусмотренных Уставами; не регистрации прав на недвижимое имущество и земельные участки: непринятия либо неправомерного принятия решений об изъятии имущества и др. 
     Несмотря на отсутствие у Контрольно-счетной палаты полномочий по взысканию средств за причиненный ущерб и другие виды нарушений, проверяемыми органами и организациями в добровольном порядке устранено финансовых нарушений на общую сумму 117 438,5 тыс. рублей.  Возмещено в бюджет Санкт-Петербурга 53 млн. 900 тыс. рублей в виде возврата денежных средств, выполнения дополнительных работ и  уменьшения цены государственных контрактов. 
      
     Также в 2011 году в ходе контрольных мероприятий организациями принимались меры по устранению нарушений, возникших в результате неправильного ведения бухгалтерского учета: органами и организациями произведены исправительные бухгалтерские проводки по корректировке регистров бухгалтерского учета.