Государственные закупки (заказы) и методы их осуществления

Нельзя  не учитывать также тот факт, что  введение контрактации предполагает трансакционные издержки, связанные с заключением контрактов и контролем за их исполнением. Эти издержки могут быть достаточно высокими. Чтобы их перекрыть, необходимо обеспечить высокую конкуренцию между претендентами, в противном случае эффект не будет достигнут.

     Кроме того, известно, что рынок государственных  закупок отличается спецификой и требует применения особых правил и процедур. Основным его отличием от потребительского рынка являются характер потребления товаров и услуг и мотивы спроса. При государственных закупках субъектом закупок выступает не собственно владелец денежных средств, как на потребительском рынке, а его представитель — многочисленные государственные чиновники, которые осуществляют закупки в рамках своих служебных обязанностей для реализации общественных функций правительством, решении общенациональных задач. В результате не всегда обеспечивается эффективность проведения закупочной кампании; создаются условия для возникновения и развития коррупции.

     С подобными проблемами на различных этапах своего развития столкнулись практически все страны, что заставило их искать способы, приемы, обеспечивающие противодействие коррупции, способствующие повышению эффективности закупочной кампании.

     Мировая практика разработала систему мер  и процедур, которые обеспечивали бы достижение данных задач, получившую название прокьюремент.

     В основу прокьюремента заложены следующие  принципы:

     ♦   открытость (гласность);

     ♦   равноправие (справедливость);

     ♦   экономичность;

     ♦   эффективность;

     ♦   ответственность.

     Основным  принципом прокьюремента, по мнению большинства специалистов, является открытость (гласность). Она заключается в том, что все этапы проведения конкурсных торгов, начиная с установления условий их проведения до объявления победителей, осуществляются публично, и каждый участник имеет возможность с ними ознакомиться. Многолетний мировой опыт показывает, что открытость является самым сильнодействующим средством против коррупции.

     Принцип равноправия (справедливости) заключается в том, что условия проведения торгов, принципы, критерии и порядок определения победителя устанавливаются заранее, и для всех участников одинаковы. Кроме того, принципы прокьюремента не позволяют менять эти условия в ходе проведения конкурсных торгов. Категорическим требованием процедур прокьюремента является недопущение дискриминационных мер по отношению к кому-либо из участников.

     Принцип эффективности нацеливает на максимальный конечный результат проведения конкурсов, чтобы в итоге были осуществлены закупки требуемых ресурсов с максимальной экономической выгодой для покупателя.

     Принцип экономичности означает, что процедуры тендера должны осуществляться с минимально возможными затратами ресурсов. В определенной степени экономичность влияет на конечную эффективность.

     Принцип ответственности означает, что все уполномоченные лица (сам заказчик) отвечают за свои действия не только в административном порядке, но и юридически. Все условия контракта должны выполняться обязательно и при любых условиях, что особенно важно для современного отечественного рынка.

     Реализация  этих принципов в полной мере способствует достижению общих целей, стоящих  перед системой государственных закупок и экономикой в целом. 
 
 
 
 

ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ ГОСЗАКУПОК В СТРАНАХ  С РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКОЙ 

     Система общественных заказов в странах с традиционной рыночной экономикой (США, Франция, Германия) создавалась десятилетиями, отрабатывается и совершенствуется до сих пор, эффективно решая поставленные задачи. Что касается стран Восточной Европы, первыми к перестройке своих экономических систем госзакупок приступили Польша, Венгрия, Чехия. Основы национальных систем госзакупок в этих странах были созданы уже в 1994—1995 гг.

Практически вслед за ними формировать рыночные системы общественных заказов начали Россия и Беларусь. В значительной мере этому способствовали отмена обязательного государственного заказа на производство и поставку продукции, идущей на государственные нужды, а также произошедшие в последнее время фундаментальные технико-организационные и структурные сдвиги в^: хозяйстве, развитие информационных технологий и достаточно высокая степень зрелости рыночных отношений.

     Значительную  помощь в создании системы общественных заказов рыночного типа оказал Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров, работ и услуг», принятый летом 1994 г. на XXVII сессии ЮНСИТРАЛ — комиссии ООН по праву международной торговли, которая определяет общие правовые и экономические принципы размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд.

     Кроме того, были использованы соответствующие директивы и способы формулировки основных правил Европейского союза, соглашение Всемирной торговой организации о закупках, а также опыт европейских стран по строительству отдельных институтов.

     Национальные  системы госзаказов, как правило, уникальны и универсальны для различных субъектов. Их сложность и особенности обусловлены многоотраслевым характером государственных нужд, огромным количеством участников, различающихся характером функций и родом деятельности предприятий, организаций и учреждений, спецификой внешних и внутренних факторов, подчиняющихся различным ведомствам.

     Внешними факторами по отношению к системе общественных заказов выступают: экономическая и социальная политика  государства;  действующее законодательство;   сложившийся рынок производства и реализации закупаемых товаров, работ и услуг и их аналогов; рынки дополнительных услуг, таких как транспортировка, складирование, контроль, страхование, аудит и др.; информационное поле — совокупность и количество информации, связанной с формированием, размещением и исполнением общественных заказов. К основным внутренним факторам, влияющим на функционирование системы заказа, относятся: персонал, имеющий специальную подготовку; объем финансовых средств и порядок финансирования; информационная подсистема (объемы и качество информации о формировании и размещении госзаказа, ее доступность для элементов системы); материальные ресурсы (предприятия различной собственности и их возможности по оказанию складских и транспортных услуг, закупаемые материально-технические ресурсы).

     Основой системы является заказ на поставку продукции для государственных  нужд — госзаказ.

     Государственным (общественным) заказом являются продукция (товары), работы, услуги, закупаемые органами государственной власти и местного управления в целях решения задач в сфере социального, культурного, экономического, экологического развития государства, реализации социально-экономических программ за счет соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов.

     Эти закупки оформляются государственными контрактами и договорами поставки товаров для государственных нужд. Системы государственных заказов, создающиеся и функционирующие в соответствии с принципами и правилами, установленными в нормативно-правовых актах, могут быть централизованными, децентрализованными и смешанными. В настоящее время наиболее распространены децентрализованные системы общественных заказов.

     Основными целями формирования этих систем являются наиболее полное удовлетворение общественных потребностей при минимальных затратах общественных средств и противостояние коррупции.

     Параллельно государства могут решать и некоторые  другие вопросы, например, о поддержке отечественных товаропроизводителей или некоторых их категорий. Но при этом может происходить снижение эффективности решения основной задачи.

     Наиболее  важным звеном в системе общественных заказов является заказчик, т.е. непосредственно тот, кто имеет бюджетные средства и распоряжается ими. Заказчик формирует и размещает госзаказ, отвечает за его результат, за соблюдение закона и соответствующих нормативных актов.

     Государственные заказчики не имеют никаких особых полномочий и привилегий. В качестве покупателя они конкурируют с представителями частного сектора, вместе с ними отслеживают изменения на рынке, а также информируют рынок о своих потребностях, объявляя конкурсы на закупку.

     В условиях децентрализованной системы управления при перераспределении прав, ответственности и финансов в пользу низшего звена управленческой структуры в качестве заказчиков могут выступать самые разные организации:

• государственные предприятия и организации;
• казенные государственные предприятия, наделенные i.......омочиями госзаказчиков;
• организации, предприятия — непосредственные потребители закупаемых за счет государственных средств товаром, работ и услуг.

      Во многих случаях заказчик может не являться собственно покупателем. Разместив заказ, заказчик передает его лицу, которое и является непосредственным покупателем.

      Как правило, получатели заказов разного  уровня управления и подчиненности — относительно самостоятельны и независимы. Национальные законодательные акты о государственных закупках обычно включают списки, которые оговаривают  организации,  выступающие в  роли государственных заказчиков.

      В качестве поставщиков могут выступать организации и предприятия всех форм собственности, производящие и поставляющие товары, выполняющие работы и оказывающие услуги для государственных нужд. Государство обязуется дать всем заинтересованным в получении заказа фирмам и предприятиям равные шансы на участие в конкурсе и получение заказа.

     Заказчики и поставщики — основные звенья в системе, так как на линии «заказчик—поставщик» происходят все основные события, связанные с госзакупками. Кроме заказчиков и поставщиков в качестве субъектов системы государственных заказов (закупок) могут выступать организации, осуществляющие координацию и контроль деятельности государственных заказчиков в вопросах формирования и размещения госзаказа, а также специализированные организации, привлекаемые госзаказчиком или координатором для выполнения отдельных функций, связанных с проведением госзакупок.

     Кроме функции контроля координатор может  участвовать в формировании государственного заказа и предложений по его финансированию, совершенствовании правовой базы, формировании принципов размещения госзаказа. Координатор также осуществляет методическую поддержку и юридическую защиту участников.

     В качестве организационного центра в  системе госзаказов могут выступать  министерства, ведомства, другие органы исполнительной власти, ответственные за контроль и координацию деятельности государственных заказчиков. Их функции, состав и структура определяются действующим законодательством.

     Государственные закупки касаются всех видов поставок для общественных целей, включая товары, работы и услуги. Определение товаров, работ и услуг дано в Типовом законе ЮНСИТРАЛ:

• «Товары» означают предметы любого вида и описания, в том числе сырье, изделия, оборудование и предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, а также электрическую энергию, услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость их не превышает стоимости самих товаров.
• «Работы» означают любую работу, связанную со строительством, реконструкцией, сносом, ремонтом или обновлением здания, сооружения или объекта, в том числе подготовку строительной площадки, возведение сооружения, монтаж оборудования, а также сопутствующие услуги, если стоимость таких услуг не превышает стоимости самого строительства.
• «Услуги» означают любой предмет закупок, помимо товаров (работ).

     На  практике закупка товаров, работ  и услуг в чистом виде происходит довольно редко. Как правило, заказчик имеет дело с сочетанием: «товары—услуги», «товары-работы» и т.д. Однако всегда можно выделить главную составляющую, например по цене, и в соответствии с этим отнести конкретную закупку либо к товарам, либо к работам, либо к услугам.