Центральный Банк

     Совершенствование правового статуса Банка России не должно нарушать конституционных основ его деятельности, принципов независимости в осуществлении функции обеспечения устойчивости рубля. Думается, что развитие законодательства о статусе Банка России актуальнее осуществлять в направлении государственного воздействия на процессы в банковской сфере, расширения полномочий Банка России по определению и развитию государственной денежно-кредитной политики. Представляется более целесообразным осуществление правовой политики по совершенствованию надзора за деятельностью кредитных организаций в рамках Центрального банка Российской Федерации⁷.

     Банковский  надзор имеет свои специфические  характеристики, обусловливающие ее задачи и особенности⁸.

     Вместе  с тем мониторинг, осуществляемый Банком России в отношении нижнего уровня банковской системы, Н.Н. Шулькова характеризует следующим образом: "Банковский мониторинг представляет сложную информационную систему, включающую наблюдение за состоянием банковской сферы, оценку его результатов и прогнозирование будущего развития банковской системы страны и отдельных коммерческих банков"⁹.

     Закон о Банке России в качестве главной  цели банковского надзора провозгласил цель поддержания стабильности банковской системы, а также защиты интересов вкладчиков и кредиторов (ч. 2 ст. 56)¹⁰. Не отрицая характера указанных целей как главных, следует поддержать некоторых исследователей¹¹ и определить не совсем верным декларирование их законодателем в качестве одной главной цели. Указанная норма гласит: "Главными целями банковского... надзора - поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов". Представляется, что понятия "поддержание стабильности банковской системы" и "защита прав вкладчиков и кредиторов" не являются тождественными. Защита интересов вкладчиков и кредиторов, несмотря на столь пристальное внимание к ним со стороны государства, а также несмотря на то, что ее обеспечение государство провозгласило в качестве одной из своих задач, вместе с тем является задачей приватного характера, поскольку в конечном счете ее решение играет важную роль в судьбе конкретных физических и юридических лиц. В свою очередь, стабильность банковской системы, также будучи связанной с жизнедеятельностью конкретных людей и организаций, является условием самодостаточности ее самой как таковой, а также условием, необходимым для нормального функционирования экономической сферы государства. Иными словами, это две самостоятельные цели, являющиеся взаимообусловливающими и взаимодополняющими.

     Особого внимания заслуживает пруденциальный банковский надзор, являющийся правовой процедурой, направленной на выявление возможных составов правонарушений в сфере государственного управления банковскими рисками, состоящей из информационной стадии и, при наличии у надзирающего органа достаточных данных о совершенном правонарушении, стадии рассмотрения и разрешения дела о правонарушении.

     Осуществление процедуры пруденциального банковского  надзора может быть обеспечено процессуальными мерами принуждения.

     Меры  принуждения, применяемые в ходе пруденциального банковского надзора, принято подразделять на меры принуждения, обеспечивающие выполнение всех процедур пруденциального банковского надзора, и меры ответственности.

     При осуществлении процедуры пруденциального  банковского надзора орган пруденциального банковского надзора реализует свое материальное право на получение информации о поднадзорной стороне деятельности поднадзорной кредитной организации и, при наличии у надзирающего органа достаточных данных о совершенном правонарушении, обязанность надзирающего органа по привлечению к ответственности поднадзорного субъекта за совершенное правонарушение.

     Пруденциальный  банковский надзор со стороны Банка  России за соблюдением кредитными организациями норм института пруденциального регулирования, являющегося специфической функцией управления кредитной организацией, направлен на выявление нарушений установленных законом ограничений конституционного права на банковскую деятельность, права собственности, распоряжения и пользования своим имуществом.

     Вместе  с тем следует отметить, что  поскольку отношения, регулируемые банковским законодательством, входят в предмет финансового права, то деятельность Банка России по пруденциальному регулированию и пруденциальному банковскому надзору за деятельностью кредитных организаций входит в предмет регулирования финансового права в целом и финансового контроля в частности.

     Финансовый  контроль является неотъемлемой составной  частью финансовой деятельности государства  и муниципальных образований, поскольку, как принято считать, финансам как экономической категории присуща не только распределительная, но и контрольная функция¹².

     К органам финансового контроля в  соответствии с действующим законодательством необходимо отнести органы представительной власти. Финансовый контроль органов исполнительной власти общей компетенции реализуется через Правительство РФ, правительства, администрации субъектов РФ и администрации муниципальных образований, которые осуществляют контрольные полномочия как самостоятельно, так и посредством организации деятельности специализированных контролирующих структур.

     Остановимся подробнее на характеристике функций  кредитных организаций в системе  финансового контроля. Функции банков (кредитных организаций) в области финансового контроля в современный период существенно изменились. Это обусловлено изменением принципов регулирования экономики и связанной с ним перестройкой банковской системы, образованием коммерческих банков, основанных на разных формах собственности. В результате функции банков по контролю за деятельностью хозяйствующих субъектов сузились. Коммерческие банки не осуществляют контрольных полномочий в отношении своей клиентуры в административном порядке, как это было прежде, когда все банки, являясь государственными, были наделены властными полномочиями. Однако на основе действующего законодательства банки уполномочены выполнять функции государственного контроля: контролируют соблюдение предприятиями, организациями, учреждениями порядка ведения кассовых операций и соблюдение валютного законодательства, уполномоченные банки являются агентами государственного валютного контроля.

     Анализ  банковского надзора как финансово-правовой категории позволяет определить его место в системе государственного финансового контроля. Вместе с тем банковский надзор возможно рассматривать в качестве разновидности государственного финансового контроля.

     Банковская  система имеет первостепенное значение для хозяйственной деятельности частных субъектов, а также для финансовой деятельности государства, поскольку именно через систему банков происходит непосредственное материальное обеспечение государственных функций, программ, различных мероприятий.

     Большинство банковских правоотношений имеет публичную  финансово-правовую природу, поскольку  в первую очередь они направлены на обеспечение интересов государства как основного субъекта финансовой деятельности.

     Следует отметить, что государство обязано  охватить сферой своего воздействия банковскую деятельность. Банковская деятельность как основной элемент функционирования финансовой системы государства выступает объектом наиболее жесткого регулирования со стороны государственных органов, призванных осуществлять регулирование в финансовой сфере¹³.

     Проблемы  обеспечения стабильности банковской деятельности, устойчивости банковской системы в целом связаны с  повышением эффективности правового  воздействия, усилением роли юридических средств, применяемых в первую очередь для соблюдения публичных финансовых интересов. Решение названных проблем обусловливает возникновение государственного надзора за банковской деятельностью, в том числе за государственным управлением банковскими рисками.

     Финансовый  кризис сопровождается снижением доверия вкладчиков, клиентов банка и инвесторов к банковской системе. В подобных ситуациях особую значимость приобретает контроль и надзор государства за соблюдением финансового законодательства участниками банковской системы¹⁴.

     Банковский  надзор включает в себя: установление обязательных для кредитных организаций и банковских групп правил проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля; получение у кредитных организаций необходимой информации об их деятельности, требование разъяснений по полученной информации; государственную регистрацию кредитных организаций, ведение Книги государственной регистрации кредитных организаций; выдачу лицензии кредитным организациям на осуществление банковских операций, их приостановление и отзыв; установление квалификационных требований к кандидатам на должности членов совета директоров, единоличного исполнительного органа, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера кредитной организации, а также к кандидатам на должности руководителя, заместителей руководителя, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера филиала кредитной организации и иные направления надзора.

     В целях совершенствования банковского  надзора рассмотрим ряд проблем  по его реализации. Необходимо отметить наличие проблем, связанных с применением арбитражными судами ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"¹⁵, которые целесообразно было бы разрешить на законодательном уровне в рамках реформирования банковского надзора.

     В соответствии со ст. 74 Закона о Банке России, предусматривающей административную ответственность кредитных организаций, Банк России наделен правом принимать решения о привлечении к ответственности и наложении штрафа, а в случае его неуплаты в добровольном порядке обратиться в суд с иском о его взыскании за такие нарушения, как:

     - нарушение федеральных законов,  издаваемых в соответствии с  ними нормативных актов и предписаний Банка России;

     - непредставление информации, представление неполной или недостоверной информации;

     - неисполнение предписания Банка  России об устранении выявленных  нарушений.

     В настоящий момент заявления по таким  видам нарушений принимаются  и рассматриваются арбитражными судами.

     Между тем Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ)¹⁶ также предусматривает административную ответственность: за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности (ст. 15.26); за невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) (ч. 1 ст. 19.5); за непредставление сведений (информации) (ст. 19.7). Причем в силу ст. 23.1 КоАП РФ рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности за совершение указанных правонарушений осуществляется не арбитражными судами, а мировыми судьями.

     Вопросы о соотношении указанных составов правонарушений, об определении суда, компетентного рассматривать соответствующие споры, о сроке давности привлечения к ответственности, а также о необходимости применения установленных КоАП РФ правил административного производства и исполнения решений о привлечении к административной ответственности на уровне ВАС РФ и Верховного Суда РФ на сегодняшний день не решены.

     В настоящее время, учитывая, что Закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" вступил в силу 13 июля 2002 г. (т.е. после вступления в силу КоАП РФ), в ФАС Московского округа сложилась судебная практика¹⁷, в соответствии с которой арбитражные суды принимают дела рассматриваемой категории к своему производству, ограничивая при этом размер взыскиваемого штрафа максимальным размером санкции, установленным ст. 15.26 КоАП РФ.

     При этом следует отметить, что согласно ч. 1 ст. 1.1 и п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ административная ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, устанавливается только Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

     Поскольку законодательство о банках и банковской деятельности относится к ведению  Российской Федерации, ответственность за нарушения банковского законодательства должна быть установлена в КоАП РФ. Тогда остается неразрешенным вопрос об ответственности, предусмотренной нормами банковского законодательства (можно ли рассматривать составы, установленные банковским законодательством, в качестве составов административных правонарушений).

     В целях совершенствования банковского  надзора предлагается внести следующие изменения и дополнения в гл. 6 Закона "О страховании вкладов физических лиц в банках РФ": "1. Рекомендуется законодательно закрепить механизм реализации права банка на участие в системе страхования вкладов при наличии признанного судом незаконным решения Банка России о вынесении отрицательного заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов по итогам рассмотрения повторного ходатайства". "5. Внести в пункт 11 статьи 45 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" изменения, закрепляющие обязанность Банка России указывать в отрицательном заключении, в связи с какими конкретными нарушениями (недостатками) банк был признан не соответствующим требованиям к участию в системе страхования вкладов, а также предусмотреть возможность восстановления нарушенных прав банка в досудебном порядке". Таким образом, для стабилизации финансовой системы страны в условиях финансового кризиса необходимо все шире использовать механизмы банковского надзора. Банковский надзор как финансово-правовая категория существует в силу наличия необходимости в защите публичных интересов в сфере финансовой деятельности государства и является одним из важных элементов государственного финансового контроля¹⁸.