Вопросы регулирования государственного долга в экономике России

     Второй  фактор - реальная возможность выпуска  и размещения Центральным банком своих облигаций, вследствие чего соответственно сокращается масштаб привлечения средств при размещении облигаций федерального займа.

     Третий - ставка корпораций на привлечение  средств из-за рубежа, обусловленная  неспособностью отечественных банков кредитовать бизнес под невысокий процент, в иностранной валюте, в крупных размерах и на длительный срок. Она предполагает сокращение предложения корпорациями денежных средств государству взаймы - путем приобретения облигаций федерального займа. Корпорациям нужны средства для обслуживания внешних долговых обязательств. Корпорации, привлекающие дорогие кредиты из-за границы, могли бы быть дешевле прокредитованы за счет валютной выручки от экспорта нефти.

     Действие  указанных факторов будет усиливаться. Не исключена ситуация, когда для обслуживания накопленного внутреннего долга будет недостаточно притока от вновь размещаемых займов. В сфере государственных и корпоративных финансов постепенно может сформироваться долговая пирамида, последствия "строительства" которой могут быть только негативными. Она уже строится. Имеются факты разработки и реализации проектов привлечения крупных синдицированных банковских кредитов. Весной 2008  г. был опубликован проект двух банков, в том числе Райффайзенбанка, о привлечении кредита по миллиарду долларов для рефинансирования долга. Это прецедент такого класса.⁵¹

     Государством  в лице правительства и Министерства финансов сделано практически все  возможное для того, чтобы исключить  ситуацию, в которой хотя бы часть расходов по обслуживанию долга покрывалась притоком средств в форме погашения государственного долга странами, задолжавшими в свое время России. Такие долги перед Россией составляли на начало 2008  г. порядка 68 млрд. долл. плюс более 3 млрд. долл. - долг перед Россией стран СНГ.

     Важно подчеркнуть, что любые безнадежные  к погашению в сложившихся  условиях внешние активы можно и  списывать, если перспектива сотрудничества с государством-должником связывается  с возможностью экспорта на выгодной основе товаров или с возможностью получения выгод от реализации инфраструктурных проектов. В марте 2006г. проводилось урегулирование и списание части алжирского долга. В 2008г., через два года после списания крупной суммы алжирского «оружейного» долга (4, 7 млрд. долл.) в обмен на новые контракты, российская компания «Стройтрансгаз» активизирует работу в Алжире по созданию газотранспортных мощностей. ⁵²

     Явно  недооценивается возможность погашения  российских внешних требований имущественными сделками и поставками товаров. Однако в последние годы активизирована деятельность правительства России, связанная с обменом долга перед Россией на долю участия в инвестиционных проектах, а также с определением необходимых России товаров, поставка которых может быть обеспечена в счет долга государствами-должниками. Примером является обмен индийского долга перед Россией в рупиях, эквивалентного почти 2 млрд. долл., на долю участия в проекте. На средства индийского долга перед Россией будет построен с ее участием химико-металлургический комбинат по производству необходимой ей продукции, в том числе диоксида титана, причем с долей России в проекте 55%.

     Таким образом, в системе Государственного долга Российской Федерации имеют  весьма тревожные тенденции. Их две: стремительный рост внешнего корпоративного долга и слабое использование государственного долга для инвестиций в реальный сектор экономики. Решение этих проблем окажет большое влияние как на состояние государственного долга Российской Федерации, так и на экономику России в общем. 

     2.3 Перспективы регулирования государственного долга в экономике России.

     Добиться  реальных успехов в экономике  можно только при качественном улучшении  механизмов управления государственными активами и государственными резервами. Однако внешние активы государства практически перестали быть таковыми и вряд ли что изменится к лучшему. Это затрудняет обслуживание долговых обязательств России без очередных внутренних заимствований.

     В решении проблемы управления внешними активами государства симптоматичным является то, что изменена гл. 15 Бюджетного кодекса РФ. Раньше она называлась «Государственные кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным государствам, и долг иностранных государств перед Российской Федерацией». После внесения изменений в Бюджетный кодекс в апреле 2007 г. название главы имеет другую редакцию: «Внешние долговые требования Российской Федерации». Смысл изменений - в подчеркивании того, что российские внешние требования не всегда выступают в качестве активов.⁵³

     Противоречивые  тенденции, связанные с использованием кредитных потоков в механизмах бюджетной системы государства, диктуют необходимость совершенствования управления совокупным внешним и внутренним долгом. Требует более обоснованного решения проблема учета государственного долга. Это особенно актуально по отношению к так называемому «непредвиденному долгу». В законодательстве нашей страны понятие «непредвиденный долг» не было определено. Нет его и в радикально обновленном Бюджетном кодексе РФ. Речь идет об обязательствах Российской Федерации по предоставленным ею государственным гарантиям, которые в соответствии с Бюджетным кодексом включены в понятие «государственный долг Российской Федерации». В других странах практикуется оценка потенциально возможного увеличения объемов государственного долга за счет непредвиденного долга (гарантий). В условиях России это понятие включало бы корпоративную и частную задолженность. Известны факты переоформления в государственный внешний долг коммерческой задолженности. Имело место и переоформление во внутренний долг задолженности по централизованным кредитам и начисленным процентам организаций агропромышленного комплекса, организаций, обеспечивавших завоз продукции в районы Крайнего Севера, задолженности предприятий текстильной промышленности Ивановской области по неуплаченным процентам за пользование централизованными кредитами, переоформленной в векселя Минфина России. «Непредвиденный долг» возможен и при свершении определенных событий в перспективе. В частности, рост доли пожилого населения в его общей численности неизбежно ведет к росту расходов пенсионной системы и предполагает дополнительное финансирование.⁵⁴

     Другая  проблема учета долговых обязательств - должное внимание ко всей совокупности долговых обязательств. Приходится констатировать, что оперативные данные о состоянии государственного внешнего долга и операциях с долговыми обязательствами Российской Федерации, публикуемые на сайте Министерства финансов Российской Федерации, не являются полными и достоверными как по составу, так и по объему обязательств. По данным Минфина РФ, задолженность кредиторам Парижского клуба на начало октября 2006  г. составляла 1,9 млрд. долл., а на 1 января 2007  г. - 3,1 млрд. долл. Получается, что задолженность выросла на 1,2 млрд. долл. Однако за указанный период привлечения новых заимствований не было. Значительная разница в объемах задолженности объясняется тем, что при составлении оперативной отчетности были использованы не данные по учету задолженности, отраженные на лицевых счетах, а расчетные данные, при определении которых в объеме погашения долга была учтена так называемая премия, выплаченная кредиторам сверх номинальной суммы долга за согласие на досрочное погашение долга.

     Официальной информацией Минфина России объем  долговых обязательств отражается неполно. В их объем Внешэкономбанком (ныне это Банк развития и внешнеэкономической деятельности) не включается задолженность перед физическими лицами по блокированным счетам. Она считается внутренним валютным государственным долгом.

     Становится  очевидным, что отсутствие законодательно закрепленных норм определения объема государственного внешнего долга в соответствии с международной практикой его учета и статистического отражения существенно ограничивает возможности достоверного определения государственного долга и возможности оперативного управления им. Назрела необходимость обеспечения органами федеральной власти полного учета и достоверности информации о долговых обязательствах. Только при этом условии может быть более четкой система управления государственным долгом. К сожалению, целостная система управления государственным долгом не сложилась. Сказывается несовершенство российского законодательства и подзаконных актов. Государственная книга внешнего долга Российской Федерации служит только для документальной регистрации соглашений по предоставляемым займам и не содержит данных об исполнении обязательств по соглашениям обеими сторонами (изменение объемов долговых обязательств и их погашение), а также о приостановлении или аннулировании соглашений.⁵⁵

     Бюджетным кодексом РФ предусмотрено деление государственного долга только по валюте обязательств. При таком подходе понятие «внешний долг» как долг в иностранной валюте имеет размытый характер. Объем обязательств в иностранной валюте не является полностью внешним. Принцип деления долга на внутренний и внешний по признаку резидентства, принятый в международной практике, Минфином России не применяется. В публикуемой им официальной структуре внешнего долга (представленного в иностранной валюте) составляющая нерезидентов не отражена. При всем том, что долг перед нерезидентами в составе внешнего дола абсолютно преобладает и относительно ВВП на начало 2007 г. составлял 30, 6%, важно знать и масштаб меньшей части долга - перед резидентами.

     В управлении государственными заимствованиями и общей массой государственного долга и внешних активов актуально ужесточение их нормативного регулирования. В процессе формирования действующего бюджетного законодательства на эмпирической основе были выработаны определенные лимиты и ограничения, так или иначе связанные с государственными заимствованиями и с объемом долговых обязательств. Бюджетный кодекс в новой редакции содержит следующие ограничения.

     По  размеру дефицита: размер дефицита федерального бюджета не может превышать  размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета, который может составлять 4, 7% ВВП (ст. 92, п. 1); размер дефицита федерального бюджета может быть: не более 15% собственных доходов - без учета утвержденного объема безвозмездной помощи; не более 10% собственных доходов для субъектов Федерации, доля межбюджетных трансфертов, в составе доходов которых в течение двух из трех последних лет не превышала 60% объема собственных доходов (ст. 92-1, п. 2); размер дефицита бюджетов муниципальных образований может быть: не более 10% собственных доходов - без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений; для муниципальных образований с долей межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций и налоговых доходов, поступающих по дополнительным нормативам) в течение двух из трех последних лет выше 70% - не более 5% годового объема доходов без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений (ст. 92-1, п. 3) .⁵⁶

     По  срокам выпуска облигаций займа: максимальный срок выпуска долговых обязательств от имени Российской Федерации  установлен не свыше 30 лет (ст. 98, п. 3); от имени субъекта РФ - не свыше 30 лет (ст. 99, п. 6); от имени муниципального образования - не свыше 10 лет (ст. 100, п. 4).

     По  предельным объемам заимствований (ст. 106): предельный объем государственных  внешних и внутренних заимствований Российской Федерации устанавливается законом о бюджете на очередной год и на плановый период и не должен превышать объем платежей по обслуживанию и погашению госдолга. Сверх указанного ограничения могут быть заимствования, направленные на реструктуризацию внешнего долга и сокращение расходов на его обслуживание; предельный объем заимствований субъектов Федерации, муниципальных образований - не выше суммы, направляемой в текущем году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и погашение долговых обязательств соответствующего бюджета.

     При принятии федерального закона о бюджете  в соответствии с Бюджетным кодексом утверждаются также: верхний предел внешних заимствований и верхний  предел государственного внешнего долга. На конец соответствующих лет они были установлены в следующих объемах (в млрд. долл.): 1995 г. - 12, 3 (129, 9); 2000 г. - 9, 0 (158); 2005 г. - 1, 127 (106, 9); 2007 г. - 0, 719 (46, 7) .⁵⁷

     Подобно в законе о бюджете на каждый год  устанавливался верхний предел государственного внутреннего долга.

     На  конец каждого года он был определен  в следующих объемах (в млрд. руб.): 1994 г. - 88, 4; 1995 г. - 159, 3; 1997 г. - 530, 0; 1999 г. - 648, 3; 2001 г. -575, 7; 2003 г. - 842, 1; 2005 г. -998, 5; 2007 г. - 1363, 2.⁵⁸

     При всей значимости устанавливаемых ограничений в ежегодно принимаемых законах об исполнении бюджета и в прилагаемых к ним материалах сопоставление фактически достигнутых объемов и их нормативных значений не осуществляется. В таком случае указанные ограничения имеют имитационный характер, что не способствует совершенствованию управления государственным долгом.

     Для регулирования совокупного внешнего российского долга имело бы смысл  наличие соответствующих жестко контролируемых двух-трех структурных  ограничений (предельных значений). Такие ограничения официально не установлены. Если же учесть небывалый рост корпоративного внешнего долга, встает вопрос о его срочном нормативном ограничении. Актуально официальное закрепление системы «работающих» нормативных ограничений, поскольку в управлении внешним и внутренним долгом государства велико значение поддержания на «некритическом» уровне основных показателей долговой нагрузки на экономику.

     Международные финансовые организации (МБРР и МВФ) и страны - члены Парижского клуба  кредиторов и международные рейтинговые агентства применяют перечень индикаторов - при оценке качества (надежности) долговых обязательств и присвоении суверенных кредитных рейтингов.

     Индикаторами  долговой устойчивости могут быть также: непогашенный государственный долг (включая задолженность по процентам) как доля валового внутреннего продукта; долг на душу населения, характеризующий бремя, приходящееся на каждого гражданина; отношение дефицита к валовому внутреннему продукту, суммы расходов на обслуживание к ВВП, т. е. доля процентных платежей в валовом национальном продукте.

     Существенное  контрольное значение имеет применение и таких показателей, как коэффициент  заимствований, т. е. доля новых заимствований  в общественно-государственных расходах; отношение платежей по обслуживанию (проценты) к расходам, т. е. доля платежей по процентам в государственных расходах; отношение между расходами на платежи по процентам и общим объемом налоговых поступлений.

     В динамике изменение указанных показателей  достаточно полно характеризует сложившуюся ситуацию. Если она оказывается опасной, применяются адекватные меры, направленные на снижение зависимости экономики от импорта, стимулирование экспорта и т. п.