Вопросы регулирования государственного долга в экономике России

     Пик российского государственного долга пришёлся на 1998 год (146,4 % ВВП). На 1 января 2000 года, внешний долг достиг 148,4 млрд. долларов (а суммарный внешний и внутренний государственный долг составлял 84 % ВВП).³⁶

     Для сравнения, по данным S&P за 2005., государственный долг Германии составлял 68 % ВВП, Франции — 66 %, США — 53 %, Великобритании — 43 %, Норвегии — 36 %, Австралии — 12 %, Казахстана — 10 %, Гонконга — 2 %.³⁷ 

     Таблица 7.

     Долги иностранных государств.³⁸

     Россия  занимала восьмое место в рейтинге держателей государственного долга  США, по данным журнала «Финанс». На 30 июня 2008 года США были должны РФ 2,5 % всего своего госдолга, или 65,3 млрд. долларов. Эксперты считают, что, несмотря на финансовый кризис, американские казначейские обязательства остаются одними из самых надёжных, но высказываются за уменьшение вкладов в экономику США и за вложение средств в модернизацию национального производства.³⁹

     Россия работает на имидж надежного заемщика. На начало 2009 года государственный долг России был, с точки зрения мировой практики, очень невысок: 39 млрд. долларов в валюте, что в сумме составляет 7 % ВВП. ⁴⁰

     Тем не менее, погашение части внешнего государственного долга, вследствие его  размера, очевидно, не решает проблемы общего внешнего долга РФ, корпоративного и государственного, размер которого составляет порядка 500 млрд. долл. или 30 процентов от ВВП. Величина существенно превышает аналогичные показатели стран БРИК /Бразилия, Россия, Индия, Китай/. К примеру, для Индии и Бразилии этот показатель составлял по последним данным около 12 процентов.⁴¹

     Очевидно, что данный фактор негативно влияет на оценки рисков, связанных с инвестициями в российскую экономику. Необходимо также отметить, что общий долг Российской Федерации ( частный и федеральный сектор) при этом на текущий момент приближается к отметке 100 % ВВП, а к 2012 г, при сохранении текущего тренда, вырастет приблизительно до 110-120 % ВВП. Эти показатель уже сравнимы с аналогичными индикаторами США и ЕС, которые составляют порядка 400 процентов ВВП. ⁴²

     К началу 2008 г. внешний государственный долг был снижен до 46, 7 млрд. долл. Сегодня эта величина и того меньше. При нынешней инфляции внутренние займы размещаются под невысокий процент. Однако в целом и государственный внутренний долг, и совокупный внешний (государственный и корпоративный) быстро растут. Внутренний государственный долг еще на 1 января 2005 г. составлял 757 млрд. руб., на начало 2006 г. - 851 млрд. руб., на начало 2007 г. - 1028 млрд. руб. В 2007 г. он превысил 1 трлн. руб. и к 2010 г. Его величина составляет 1,8 трлн. руб. Совокупный внешний российский долг на 1 января 2008 г. составлял 459, 6 млрд. долл. и неконтролируемо растет. Ситуация становится тревожной. Следовательно, необходима более взвешенная долговая политика.⁴³

     В настоящее время действует немало факторов, определяющих содержание этой политики, а следовательно, и соотношение как государственных внутренних и внешних заимствований, так и накопленных объемов внутреннего и внешнего долга. Реально проявляются следующие, наиболее значимые факторы.

     Благоприятная конъюнктура на мировом рынке  энергоносителей (цены на нефть еженедельно  перекрывают исторический максимум и с начала 2008 г. по июль выросли  от 100 до 130 долл. за баррель и к  концу года могут превысить уровень 150 долл. за баррель) стала фактором роста с начала текущего десятилетия нефтегазовых доходов намного более быстрыми темпами по сравнению с темпами роста расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы. В этих условиях федеральный бюджет перестал быть дефицитным, в связи с чем отпала необходимость в крупномасштабных государственных внешних заимствованиях - в отличие от всего периода 1990-х гг. Бюджет с 2000 г. профицитный, причем профицит быстро растет и в 2008 г. превысит 2 трлн. руб.⁴⁴

     Накопление  профицита стало фактором формирования стабилизационного фонда, преобразованного в феврале 2008 г. в два самостоятельных - резервный и фонд национального благосостояния (в Бюджетном кодексе РФ он значится как фонд будущих поколений). Реальная возможность поддерживать за счет растущих доходов определенный рост расходов федерального бюджета и бюджетов других уровней бюджетной системы была сопряжена с использованием финансового резерва для досрочного погашения внешнего государственного долга перед кредиторами Парижского клуба. По итогам 2007 г. при объеме ВВП России свыше 31 трлн. руб. (это эквивалентно примерно 1, 3 трлн. долл.) внешний государственный долг составляет около 4% ВВП. Государственная часть его приблизилась к историческому минимуму за последние 18 лет. Это можно считать достижением, если абстрагироваться от того, что рассчитываться приходилось благодаря обеспечению непрерывного потока за рубеж невоспроизводимого природного ресурса - российской нефти, что закрепило положение страны как сырьевого придатка развитых стран.⁴⁵

     Резкое  сокращение внешнего государственного долга стимулировало рост внутренних заимствований, используемых для рефинансирования накопленного за последние годы государственного внутреннего долга. Это стало фактором снижения относительной нагрузки на бюджет расходов по обслуживанию долга и увеличения доли непроцентных расходов бюджета. При профиците федерального бюджета используются внутренние источники покрытия дефицита, которые приравниваются к обычным доходам.

     Рост  объема заимствований на внутреннем рынке приводит к абсолютному увеличению процентных расходов бюджета - со 156, 8 млрд. руб. в 2007 г. до 247, 1 млрд. руб. в 2010 г. Совокупное сальдо по источникам финансирования дефицита федерального бюджета увеличится по сравнению с 2007 г. на 119, 95 млрд. руб. и составит в 2008 г. 172, 8 млрд. руб., в 2009 г. - 233, 5 млрд. руб., в 2010 г. - 333, 31 млрд. руб.⁴⁶

     В 2008 г. за счет размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке планируется привлечь 463, 3 млрд. руб., что больше по сравнению с 2007 г. на 169, 67 млрд. руб. В 2009-2010 гг. привлечение составит 496млрд. руб. Погашение государственных ценных бумаг в валюте Российской Федерации увеличится по сравнению с 2007 г. на 14, 15 млрд. руб. и в 2008 г. составит 94, 25 млрд. руб., в 2009 г. - 100, 44 млрд. руб. в 2010 г. - 148, 4 млрд. руб. Таким образом, чистое сальдо по привлечению государственных ценных бумаг в 2008-2010 гг. возрастет с 369, 04 млрд. руб. до 524, 8 млрд. руб. - превысит полутриллионный рубеж.⁴⁷

     Отсутствие  государственной инвестиционной стратегии, направленной на инновационный прорыв в ведущих наукоемких отраслях экономики породило концепцию использования доходов от экспорта нефти и газа, не применяемых в национальной экономике, как финансового актива: средства названных фондов вкладываются в ценные бумаги иностранных эмитентов в расчете на получение символических доходов. Правительство, определяющее направления использования средств резервных фондов, вправе в краткосрочном периоде иметь даже отрицательные результаты, не неся за это никакой ответственности. Это записано в ст. 96 (11), п. 2 Бюджетного кодекса РФ в его радикально обновленной редакции. С этим же связана реальная возможность не нести никакой ответственности за неэффективное использование государственных средств, что противоречит концепции бюджетирования, ориентированного на результат. Из Бюджетного кодекса в апреле 2007 г. изъята ст. 22, предусматривавшая экономическую классификацию расходов бюджетов. Текущие и капитальные расходы теперь не выделяются. Для исследователей бюджетного процесса затруднено выделение чисто капитальных расходов, доля которых оставалась недопустимо низкой для экономики, претендующей на инновационные прорывы. Новая редакция Бюджетного кодекса оправдывает неотражение в отчетах об исполнении бюджетов доли капитальных расходов в структуре расходов бюджета любого уровня бюджетной системы. Инвестиционный фонд в значительной степени остается неизрасходованным к концу бюджетного года. В 2006 г. из 69, 7 млрд. руб. утвержденного объема фонда было потрачено 64, 4 млрд. руб. (92, 4%), а уже в 2007 г. из 265 млрд. руб. неиспользованными к концу года оставались 234, 3 млрд. руб. - 88, 4%. Да и использованные в течение года средства в сумме 30, 75 млрд. руб. в основном были направлены на формирование уставного капитала ОАО «Российская венчурная компания» (30, 0 млрд. руб.). Непосредственно на инвестиционный проект российских железных дорог израсходовано только 0, 472 млрд. руб. При этом 276 млн. руб. направлено на оплату услуг инвестиционных консультантов. Такая «стратегия» инвестирования примитивно проста и безрезультатна. Не случайна и критика сложившейся практики увеличения объема внутренних государственных заимствований при неумении распорядиться имеющимися доходами. Не инвестируя конъюнктурно высокие нефтегазовые доходы в национальную экономику, государство теряет историческое время для инновационного прорыва и вынуждено терять больше (с учетом действия фактора времени), чем приобретает. Создание крупнейших государственных корпораций при формировании их уставных капиталов за счет государственных средств, безусловно, является предпосылкой активизации инвестиционного процесса. Однако все больше сомнений вызывает их статус, при котором возможен новый виток передела государственной собственности отнюдь не в интересах государства.⁴⁸

     Инвестиционная политика государства, в рамках которой оно не оказывает серьезной финансовой поддержки наукоемкой составляющей государственного сектора в экономике и социальной сфере, связанная с этим низкая доходность предприятий обрабатывающей промышленности, выведение временно свободных средств за границу, ослабляющее ресурсную базу банковского сектора России, делают невозможным интенсивный приток средств в банковский сектор и крупномасштабное банковское инвестиционное кредитование и государственных, и частных корпораций, а также крупномасштабное межбанковское кредитование. В этих условиях частным и государственным корпорациям приходится обращаться за внешними кредитами. В результате к началу 2008 г. совокупный внешний корпоративный долг превысил 413, 3 млрд. долл., что почти в 15 раз больше объема корпоративного внешнего долга, который Россия имела в конце 1990-х гг..⁴⁹ Внешний корпоративный долг достиг исторического максимума.

     В сложившейся ситуации характерной  является «замена» досрочно погашенного внешнего государственного долга перед кредиторами Парижского клуба внутренними займами. Ежегодно возрастают объемы эмиссии среднесрочных и долгосрочных (до 30 лет) облигаций федерального займа. В 2008-2010 гг. заимствования на рынке государственного внутреннего долга в основном носят средне - и долгосрочный характер, доля которых будет составлять около 98% запланированного объема заимствований. В 2008-2010 гг. выпуски ГКО не предполагались.⁵⁰

     Будучи  не в состоянии подавить инфляцию, которая в текущем году достигнет максимума за последние 5 лет (эксперты МВФ прогнозируют ее на уровне 14%, эксперты Банка Москвы - 12%), правительство девальвирует собственные утверждения об экономической стабилизации и поощряет выпуски государственных сберегательных облигаций, рассчитанных на таких инвесторов, с намного более низкой (по сравнению с уровнем инфляции) доходностью, практически вводя в заблуждение граждан, доверивших свои пенсионные накопления Внешэкономбанку и негосударственным управляющим компаниям. Эта тенденция усилится в связи с введением добровольного формирования накопительной части пенсии.

     В сложившихся условиях, однако, действуют  и факторы, сдерживающие рост внутренних государственных заимствований. Первый связан с попытками правительства  запустить схемы «зарабатывания» на бюджетных средствах. Это выгоднее, чем продавать облигации с уплатой по ним процента. Министерство финансов в мае - июне 2008 г. в рамках пяти аукционов опробовало схему помещения бюджетных средств в коммерческие банки в форме депозитов в надежде "заработать" на этом под 7,3-7,5% годовых. Однако отнюдь не случайно спрос на "короткие" бюджетные инъекции был в десятки раз меньше предложения. Эксперимент оказался неудачным, но его можно совершенствовать.