Реабилитация бюрократии

В период становления системы разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную, ставшей наиболее распространенной, процесс управления разделяется на три независимые друг от друга виды деятельности: формирование законов, их исполнения и вынесение судебных решений, основанных на законе.

Одна часть бюрократического аппарата власти связана с государственным управлением в функциональном его понимании, другая часть поддерживает внутреннюю международную устойчивость безопасности государства. Бюрократический аппарат состоит из группы руководителей, осуществляющих руководство учреждением, организацией, а так же руководителей отделов, которые осуществляют управленческие функции. Следующим по значению звеном бюрократического аппарата являются специалисты, к ним относится большая часть кадров аппарата управления, а также технический персонал, который решает организационные вопросы.

Большая часть управленческих функций сосредоточивается в руках бюрократических учреждений. Распределение функций между бюрократией и общественной властью в широком значении можно представить следующим образом: нижнее звено управления находится по преимуществу в руках общественных учреждений, бюрократия на этом уровне является инструментом, организующим и контролирующим; среднее звено государственного управления сосредоточивается в основном в руках бюрократии, а представительные органы в этом случае выступают в качестве контролирующей структуры; в высшем звене государственного управления исполнительные функции остаются за бюрократией, функции же законодательные и контрольные осуществляются на основе сочетания представительных, судебных и правительственных структур.

Бюрократия играет важную роль в жизни общества и выполняет общественную функцию, выступая связующим звеном между обществом и государством. В современном обществе бюрократы и политики, не противоположны друг другу, но в то же время находятся в определенном конфликте, поскольку выполняют взаимосвязанные, но отличные управленческие функции. Стабильность в обществе может быть обеспечена только сбалансированностью политико-бюрократических и общественно-политических начал. Эффективная организация всей политико-управленческой системы требует сочетания подсистем правительственных и бюрократических.

Нетождественность восприятия государства и общества характерна для политических режимов, которые рассматривают политику в качестве необходимого взаимодействия между интересами и идеологиями, сформулированными в гражданском обществе, и их представительством в ходе принятия решений, осуществляемым на государственном уровне. Когда политика рассматривается в единстве с чиновничьей властью, то она как бы исчезает, как деятельность и заменяется бюрократией - «политикой как аппаратом».

Власть бюрократии не измеряется количеством служащих, она зависит от свободы действий назначенных официальных лиц, то есть возможности самостоятельно выбирать путь действий и определять меры, которые заранее не установлены законом. Объем издаваемых инструкций, правил и суммы истраченных средств растут значительно быстрее, нежели число пишущих инструкции и тратящих деньги.

Бюрократы, сохраняющие свои посты в течение длительного времени, имеют возможность создавать мощные внутри правительственные связи, чтобы обеспечить себе выгоды как государственным служащим. Они могут противостоять усилиям политиков ввести в систему зависимость продвижения по административной лестнице от успехов на службе и тем самым ограничить влияние на бюрократию.

Определенное влияние на эффективность функционирования правительственных структур оказывает и социальное происхождение чиновников. Государственные служащие чаще всего являются выходцами из аристократических слоев населения. Чиновники прошлого зависели в основном от своей принадлежности к определенному сословию или от своего отношения к высшей правящей элите, но были автономны между собой как элементы разных административных видов деятельности. Политический строй не имел возможности оплачивать труд чиновника и предполагалось, что государственные служащие имеют право приобретать средства для жизни по причине принадлежности к аристократическим сословиям.

Если государство неспособно обеспечить своих служащих необходимыми ресурсами жизнеобеспечения, то данное обстоятельство нередко приводит к тому, что бюрократия, занимающая высшие посты в административной иерархии, приходит к выводу о необходимости переложить на себя власть политиков, а затем и другие виды властных функций. Чиновники не в состоянии действовать самостоятельно в системе власти, их выживание в качестве получающих средства от государства определяются способностью эффективно функционировать.

Бюрократия может влиять посредством личных, частных контактов на процесс законотворчества. В кризисных ситуациях даже возможно прямое игнорирование уже принятых законов, вплоть до отказа от их выполнения под предлогом отсутствия финансирования, не многочисленности аппарата.

Чиновники, опираясь на механизм государственной власти, способны влиять на права человека в силу присущей им иерархической консервативности. Иерархическое качество бюрократии должно рассматриваться как положительное, так как неограниченная свобода человека, не регулируемая законом, формальными принципами, может привести к беспорядку в социальной жизни.

Возникновение тайных центров власти непосредственно связано с интересами политических и бюрократических элит, опирающихся на них в целях сохранения своего привилегированного положения и не полагающихся на эффективность публичных институтов. Функционирование бюрократической власти предполагает целую группу неформальных ценностей и норм. Бюрократия вовлечена в сферу неформальных связей с различными группами интересов, предполагает принятие важнейших решений неполитическими способами в обход политических властных структур и политически активной общественности. Наиболее существенная тенденция в современном обществе, в частности, в системе бюрократии, проявляется в том, что она эволюционирует в сторону увеличения формальных структур, но при этом не уменьшается роль неформальных систем.

Отношения формальных и неформальных структур бюрократической системы происходит посредством принятия политических решений. Это властное взаимодействие практически не институциализировано, но отличается некоторыми чертами, именно в «коридорах власти» происходит процесс бюрократического манипулирования политическими лидерами.

Способы бюрократического манипулирования различны: целенаправленное одностороннее информирование политики, внесение в текст подготавливаемого к подписанию документа и т. д. В то же время «коридоры власти» являются местом перемещения политических лидеров, при помощи которого одни и те же политики и администраторы не без успеха переходят из одного кресла в другое - из законодательных структур в исполнительные, и наоборот. Поэтому «коридорам власти» принадлежит значительная роль в создании политического отношения публичной системы.

В современном обществе не всегда можно заранее проследить, как в общественной жизни будут действовать нормы, описанные на бумаге. В реальной жизни вполне может устраивать полностью или частично как общество, так и властные органы, наличие определенного правового пространства между формой и содержанием, теорией и практикой.

Другая проблема заключается в том, что четких правил, определяющих деятельность государственных служащих недостаточно, их функциональные обязанности очерчены неясно, отсутствует четкая регламентация деятельности. Чиновники игнорируют интересы и права граждан, они стараются лишь извлечь максимум прибыли для себя. Бюрократический аппарат превращается в средство получения прибыли. Главной проблемой является то, что в современной России нет реальных механизмов защиты граждан от бюрократического произвола, волокиты, формализма.

В современной России существует такое явление, как наличие у одного чиновника нескольких постов, что является одним из факторов снижения эффективности функционирования бюрократической системы. Один человек не в состоянии выполнять все обязанности на обоих постах, которые он занял с целью расширения своих властных полномочий и, в некоторых случаях, большей заработной платы. При этом зачатую чиновник становиться неподконтрольным, так как он занимает именно те посты, которые должны контролировать деятельность друг друга.

Профессионализация управленческого труда и связанная с этим концентрация средств по производству выступлений и действий, общественно признанных в качестве политических, непрерывно возрастала по мере того, как политическая идеология получала автономию в результате появления крупных бюрократий, освобожденных профессионалов в сфере управления, а также специальных учебных заведений, в чьи обязанности входит подготовка профессионалов в области осмысления социального мира чиновников. Статус профессионала в структурах управления требует соответствующих знаний и специальной подготовки. Принципом существования и функционирования бюрократии является необходимость все большей эксплуатации ресурсов для поддержания своей работоспособности и выживания, самовоспроизводства. В любой политической системе бюрократия выполняет несколько функций, наиболее важными из них являются следующие:

- бюрократия проводит в жизнь  законы, принятые законодательным  собранием страны, и решения, принятые органами исполнительной власти;

- совещательная и консультативная  функция. Политическое значение  бюрократии в основном определяется  ее ролью главного источника  информации и рекомендации для  правительства. Политическая роль государственных служащих сводится к двум основным функциям: формулировать возможные варианты решений и анализировать их наиболее вероятные последствия;

- функция административного управления. Первоосновная функция бюрократии - реализация политики, поэтому о ней принято говорить как об «администрации», а о политическом звене исполнительной власти - как о «правительстве». Подавляющее большинство государственных служащих занято исключительно административными делами, управляя программами социальной помощи, регламентируя экономическую деятельность, предоставляя всякого рода лицензии, обеспечивая граждан внутри страны информацией и консультативными услугами. Поэтому численность государственных служащих всегда зависит от масштаба тех задач, которые берет на себя государство;

- функция поддержания политической  стабильности. Бюрократия выступает  своеобразным механизмом поддержания  стабильности и преемственности  политической системы;

- для бюрократии власть и  есть функция. Бюрократия, одна из  форм осуществления властных функций в обществе, важный элемент механизма и социального регулирования публичной власти. Чиновник относится к своей должности как к собственности, он делает все, чтобы закрепить эту должность за собой навсегда и, по возможности, передать ее по наследству;

- бюрократический аппарат наделен  всеми распорядительными функциями;

- еще одна функция бюрократии - символическая. Бюрократия является символом, через который государство - и вся нация - воспринимаются. Граждане, которые должны общаться с неэффективными или коррумпированными чиновниками, не будут уважать государство, и тогда связи, соединяющие общество воедино, ослабнут.

Таким образом, главная функция бюрократии - проводить в жизнь решения исполнительной власти и законы законодательной. Вместе с тем ей принадлежат и такие функции, как информационное и аналитическое обслуживание политического руководства, поддержание политической стабильности и преемственности, особенно при сменах правительства или администрации.

Осуществляя законодательную и исполнительную власть, бюрократия игнорирует, и ущемляет интересы широких слоев населения, использует все средства для реализации собственных целей, укрепления своего положения, сохранения и расширения, незаслуженных благ и привилегий.

Бюрократические учреждения совершенно незаменимы на чисто исполнительных функциях, где единоличность действия, дисциплина, иерархичность, специальная выработка персонала особенно важны. Современная Россия по-прежнему остается бюрократической страной, бюрократия продолжает играть роль субъекта трансформации в России.[10]

2.2 Современное состояние российского бюрократизма

Российская бюрократия унаследовала все признаки советской бюрократии, присовокупив к ней черты, сформированные сильным влиянием глобализации. В российскую действительность был искусственно, иногда насильственно введен целый ряд элементов, которые не соответствовали ни российской, ни иностранной действительности.

[10] http://www.politex.info/content/view/276/30/

Глобализация привнесла те черты в процесс формирования бюрократии, которые обусловлены изменившемся подходом сильных государств в их стремлении к мировому господству. Если раньше они делали ставку на завоевание государства, то в настоящее время используют в основном невоенные средства для достижения господства, эксплуатации ресурсов других народов во имя собственного социального благополучия. А средством достижения целей становится формирование в странах-жертвах компрадорской мафиозно-бюрократической элиты, которая способствует получению «договорного» доступа к природным богатствам слаборазвитых стран. Мафиозно - бюрократическая элита является тем инструментом, благодаря которому достигается сокращение населения непривилегированных стран в 2-2,5 раза за счет скрытого геноцида: дорогое медицинское обслуживание и лекарства, навязывание зависимости от потребления алкоголя, табака, наркотиков, разрушение семьи, провоцирование военных вооруженных конфликтов, духовно-нравственное порабощение через СМИ и массовую псевдокультуру и т.п.