Бюрократия России

СОДЕРЖАНИЕ:

ВВЕДЕНИЕ

1 БЮРОКРАТИЯ: ПОНЯТИЕ  И ХАРАКТЕРИСТИКИ

2 ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ  БЮРОКРАТИИ

2.1 Количественные  и возрастные характеристики  бюрократического аппарата в  РФ

2.2 Особенности  государственной службы в России

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

Переход России к рыночной экономике вызвал необходимость более эффективного управления организациями, так как  их реструктуризация и переход к  новым формам ведения хозяйства  потребовали пересмотра систем управления.

В течение  многих десятилетий в России, да и во всем мире господствовали исключительно  бюрократические системы управления. Вначале их применение было организационным  новшеством, поскольку внедрялась рациональная организация труда, управление и  процесс принятия решений стали  профессией. Они создавали порядок, основывались на использовании набора правил, которые позволяли различным  специалистам всех звеньев организации  координировать свою работу. Бюрократическая  система использовала весь интеллектуальный потенциал организации.

Известный социолог Макс Вебер, положивший начало систематическому изучению бюрократии, установил, что она является одновременно и наиболее эффективной системой, и угрозой для основных элементов  свободы. Обратив внимание на упорядоченность  и потенциальную эффективность  бюрократических систем, Вебер отмечал, что бюрократическая форма организации  с точки зрения точности, постоянства, строгости и надежности работы превосходит  все другие формы административной организации.

В настоящее  время бюрократическая система  управления утрачивает ту силу, которую  она имела в течение многих лет. Положение бюрократии в современном  переходном российском обществе становится двойственным и неустойчивым. Будучи одной из основ государственности, бюрократия сейчас не имеет того общественного  признания и социального престижа, которые необходимы ей для самоуважения и эффективной деятельности.

 

 

 

 

 

1 БЮРОКРАТИЯ: ПОНЯТИЕ И ХАРАКТЕРИСТИКИ

В течение XX века большие бюрократические  организации создали системы, способные  эффективно управлять потоками инвестиций, разделением труда и крупномасштабным индустриальным производством. Использование  их организационного потенциала обусловило развитие промышленности, связи и  коммуникаций, взаимодействий всех видов, ориентации на потребителя. Были созданы  организации, достаточные для того, чтобы обеспечивать лидерство в  самых разных областях.

Тем не менее, со временем роль и действенность  бюрократической организации снижаются. В условиях революционных изменений  в технике и технологии производства, расширения объема, разнообразия и  неустойчивости потребительского рынка, роста неопределенности при увеличении масштабов инвестиций возможности использования бюрократических систем существенно сокращаются, возникают все новые трудности в обеспечении эффективного управления. Не случайно во многих случаях с бюрократией связывались негативные последствия деятельности больших организаций (чрезмерная «канцелярщина», бесполезная деятельность, процедурные задержки, волокита, неэффективные организационные связи, разбухание штатов и т.п.). Особенно много нареканий вызывали доводившаяся до абсурда централизация в принятии решений по мелким вопросам, подавление инициативы и свободы творчества работников, многоступенчатая и бездумная соподчиненность, неоправданное командование некомпетентных руководителей, присвоение ими абсолютного «права на правоту».

С сарказмом  писал о такой бюрократии известный  английский ученый в области управления Сирил Н. Паркинсон -- автор знаменитых «законов Паркинсона». «Поскольку всякая работа, и в особенности бумажная, -- отмечал он, -- растяжима во времени, становится очевидно, что от ее объема никак (или почти никак) не зависит количество людей, привлекаемых к ее выполнению». Он также говорил о двух основных силах бюрократии: 1) чиновник заинтересован в умножении подчиненных, но не соперников; 2) чиновники обеспечивают работой друг друга. «Повсюду можно встретить учреждения (административные, коммерческие и научные), -- писал Паркинсон, -- где высшее руководство изнемогает от безделья, начальники помельче проявляют активность лишь во взаимных интригах, а рядовые сотрудники тоскуют или сплетничают. Притязания -- самые скромные. Достижений вообще никаких». Эту болезнь он назвал административным параличом, или «некозавизмом». И утверждал при этом, что такой своего рода синдром осложненной неполноценности встречается гораздо чаще, чем может показаться, и распознать его намного легче, чем вылечить.

Существует  шесть характеристик бюрократии, описанных первоначально Максом Вебером:

1) иерархическая  командная цепочка;

2) специализация  должностных обязанностей;

3) единая  политика в области прав и  обязанностей;

4) стандартизованные  операции на каждом участке  работы;

5) карьера,  основанная на профессиональной  компетенции;

6) безличностные взаимоотношения.

Эти характеристики бюрократии в полной мере проявились в советской системе  управления.

Иерархическая командная цепочка. Бюрократическая  организация имеет структуру  пирамиды с высшим руководителем  в верхней точке, который распределяет весь объем работы организации и  делегирует ответственность за каждую часть общей задачи своим заместителям. Последние, в свою очередь, делегируют ответственность на более низкие уровни управления по цепочке команд, которая доходит до каждого работника. В ряде крупных компаний в прошлом  насчитывалось десять и более  уровней управления между управляющим  высшего ранга и рабочим.

Внедрение цепочки команд явилось мощным фактором наведения порядка в больших  подразделениях на предприятиях. Цепочка  команд разрешала потенциальные  конфликты, четко распределяя обязанности, полномочия и ответственность за возможное решение. Каждому руководителю и его заместителям в цепочке  команд были предоставлены все полномочия для решения задач или осуществления  отдельной функции, а также ответственность  за ее исполнение.

Специализация должностных обязанностей. Бюрократия стала эффективной благодаря  специализации труда. На самом деле организационная структура бюрократии создана на основе деления всех задач на серии четко определенных должностных обязанностей или функций. До внедрения специализации в бюрократические организации каждый ремесленник учился всему, что касалось его деятельности, и выполнял весь объем работы от начала и до конца. Ремесленное производство часто может быть плодотворным и иметь художественные достоинства, но в период промышленной революции оно стало тормозом механизации и развития масштабной экономики. По мере того как организации переходили от ремесленничества к разделению труда, жесткая иерархия бюрократии предусматривала все необходимое для преодоления ремесленных традиций, каждое новшество становилось частью действующих нормативов и процессов организации.

Единые  нормы и правила. Бюрократия управляется  с помощью единых зафиксированных  норм и правил, которые устанавливаются  руководством организации независимо от того, является ли она коммерческой или некоммерческой. Эти нормы  предусматривают права и обязанности  работников и руководителей. Самые  основные нормативы относятся к  вопросу об определении прав, полномочий и ответственности. В бюрократической  организации руководитель отвечает за деятельность всех подчиненных и  имеет право отдавать им распоряжения, которым они должны беспрекословно подчиняться. Основная обязанность  работника заключается не в том, чтобы делать то, что правильно  или необходимо сделать, а в том, чтобы точно следовать указаниям  непосредственного руководителя.

Установленные нормативы бюрократии гарантируют  оплату труда работникам до тех пор, пока они заняты на работе, а нередко  и получение пенсии за выслугу  лет. Фиксированные права и обязанности  устанавливают определенные рамки  процессов управления и в известной  мере ограничивают возможное своеволие  руководителя.

Стандартизированность процедур, определяющих каждый вид работы. Единые нормы и процессы являются основой стандартизации действий, их последовательности и этапов. Они предварительно изучаются исполнителями, являются обязательными и предопределяют строгий порядок и подотчетность в организации.

Профессиональная  карьера. Бюрократическая организация  создает условия для профессионального  роста работников, продвижения на более высокие уровни командной  цепочки. Повышение в должности  дает одновременно и власть, и полномочия, и более высокий статус в организации. Повышение достигается путем  совершенствования навыков в  какой-то области деятельности и  способности выполнять предусмотренный  объем работ. Профессиональная карьера основывается на своеобразном контракте между работником и организацией: работник посвящает свою деятельность организации в обмен на гарантированную работу, нередко пожизненную, стабильную или повышенную оплату труда, пенсию и возможность повышения по служебной лестнице.

Бюрократия  придерживается политики повышения  сотрудников по службе на основе их квалификационного роста. Это позволяет  организации нанимать, обучать и  удерживать на работе высококвалифицированных  специалистов. Стремление работников к повышению в должности и  гарантированность профессиональной карьеры были важным элементом успеха бюрократической системы при  условии сильной мотивации к  долгосрочной лояльности организации. Однако возможности большей части  работников не могут быть реализованы  в бюрократической системе, поскольку  основной показатель успеха -- это продвижение по иерархической лестнице; по мере движения вверх пирамида власти сужается, и только некоторые сотрудники могут занять вышестоящие должности.

Безличностные отношения. В бюрократической системе существуют взаимоотношения не человека с человеком, а роли с ролью. Работник, исполняющий какие-то специфические обязанности, должен осуществлять их только рационально. Это породило определенный автоматизм и безличностные отношения, противостоящие личным симпатиям, фаворитизму, проявлению чувств и эмоций. В бюрократической системе работники не приучаются к координированию работ на своем уровне. Руководитель делит весь объем работы между определенными исполнителями таким образом, чтобы в результате получить выход продукции, за которую он отвечает. Затем руководитель более высокого ранга осуществляет координацию работ между подразделениями, которым нет необходимости контактировать друг с другом в оперативном порядке. Связь осуществляется только с вышестоящим руководителем. Работники должны оставаться в рамках, определенных их должностной инструкцией и стандартными методами. Каждый сотрудник должен подчиняться только одному руководителю. Если это правило нарушается, руководитель теряет авторитет. Координирование работы сверху успешно работало в ранний период промышленной революции, когда возникла необходимость включить в производство огромное количество работников, не имеющих технической квалификации. В настоящее время строго бюрократические системы оказались малоэффективными или вовсе недееспособными.

 

 

2 ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ БЮРОКРАТИИ

2.1 Количественные и возрастные  характеристики

бюрократического аппарата в РФ

Статистические  наблюдения за контингентом государственных  и муниципальных служащих ведутся  в Российской Федерации с 1994 года. Имеющиеся официальные ежегодные  данные по 2007 году включительно позволяют  проследить изменения численности  административно-бюрократического аппарата.

За  период с 1994 по 2007 год общее количество работников государственного аппарата всех уровней увеличилось на 136,3 тысячи человек, или на 13,6 процента. Причем рост этого общего показателя не был постоянным и неуклонным.

Численность служащих в органах исполнительной власти отличалась наибольшей стабильностью. Она увеличилась на 10 процентов (89,3 тысячи человек), тогда как в органах  законодательной власти прирост  составил 169 процентов (12 тысяч человек). В среднем на 1 000 человек населения, по одним данным, приходилось семь человек, по другим -- восемь человек, занятых в исполнительной власти всех уровней. При этом разброс значений этого показателя на региональном уровне весьма значительный. В 20 субъектах Федерации он равен среднему уровню по стране, в 19 -- немного выше, достигая 10 человек (в основном в районах Сибири, Дальнего Востока и Крайнего Севера).

До 1994 года зафиксировано сравнительно стабильное соотношение между количеством  чиновников, работающих в федеральных  органах исполнительной власти, и  общим численным составом органов  субъектов Федерации и местного самоуправления. На долю первых до указанного года приходилось 42,4-44,9 процента, а  начиная с него удельный вес чиновников федерального уровня стал постепенно сокращаться (с 41,6 процента в 1998 году до 38,3 процента в 2007 году). Численность центрального аппарата в 2007 году уменьшилась почти на 15 процентов по сравнению с 1994 годом: с 33,8 тысячи человек до 28,8 тысячи человек. Приведенные данные отражают тенденцию не только относительного, но и абсолютного сокращения работников центрального аппарата федеральных ведомств -- при количественном росте чиновников в регионах.

Увеличение  кадрового состава федеральных  ведомств в регионах происходило  неравномерно, чередуясь с периодами  подъема (1995 год) и заметного спада (в 1998 и 2007 годах сокращение составило  соответственно 31,1 и 26,1 тысячи человек), так что в целом оно не очень  значительно. Пополнение рядов бюрократии на уровне субъектов Федерации и  органов местного самоуправления имело  более устойчивый и неуклонный характер. За указанный период ее численность  увеличилась на 17,9 процента.