Бюрократия России

В публицистике периодически встречается тезис  о многочисленности и «раздутости» постсоветской бюрократии. Однако он не подтверждается корректными сопоставлениями  с численностью советского государственного аппарата. По данным ЦСУ СССР, в середине 1980-х годов аппарат управления насчитывал от двух до 2,4 миллиона человек. Однако официальная статистика не учитывала  многочисленный партийный аппарат, бравший на себя часть функций  государственного управления. С другой стороны, пореформенная российская статистика несколько расширительно  относится к исчислению состава  управленцев, включая в него и  обслуживающий персонал (обслуживание зданий, водители, секретари и т. п.), и технический персонал (инженеры, программисты и пр.). Известно, например, что персонал по охране и обслуживанию зданий составил в начале 2007 года свыше 120 тысячи человек (10 процентов всего  списочного состава работников государственных  и муниципальных органов).

В целом  уровень «бюрократизации» России по сравнению со многими европейскими государствами, США и Японией  выглядит весьма низким. Об этом свидетельствуют  данные специального международного обследования, проведенного Всемирным банком в  середине 1990-х годов. Таким образом, Россия имеет один из самых низких показателей данного типа даже по сравнению со странами бывшего социалистического  содружества.

Федеральный закон 1995 года «Об основах государственной  службы Российской Федерации» установил  деление государственных служащих на пять должностных групп («высшие», «главные», «ведущие», «старшие» и  «младшие») и пятнадцать разрядов. В  соответствии с введенной градацией  высшие и главные должности занимают 13-15 процентов государственных (в  федеральном центре и в органах  власти субъектов Федерации) и муниципальных  служащих. Соотношение служащих, занимающих ведущие, старшие и младшие должности, выглядит в целом как 1:2:1. В федеральном  центре оно ближе к 2:4:1, а в субъектах  Федерации -- к 2:3:2. В совокупности на долю старших и ведущих должностей приходится 75 процентов.

Иное  соотношение наблюдается на муниципальном  уровне -- 1:2:2 -- между ведущими, старшими и младшими должностями. Доля младших  должностей здесь составляет более 35 процентов.

На  практике это означает, что каждый третий муниципальный служащий занимает младшую должность, в то время как только каждый пятый государственный служащий оказывается на аналогичной должности.

Более 70 процентов служащих государственного управления составляют женщины. Причем они занимают преимущественно младшие  должности. На федеральном уровне женщинам отдано 86 процентов младших должностей (89 процентов высших должностей здесь  занято мужчинами), на уровне субъектов  Федерации -- 88 процентов (соответственно 72 процента высших должностей -- у мужчин).

Возраст служащих исполнительных органов власти в целом имеет тенденцию к  повышению. Она особенно проявляет  себя в отношении лиц, занимающих высшие, главные и ведущие должности. Среди них более 15 процентов перешагнули 60-летний рубеж. Всего же доля пенсионеров  в органах федерального уровня составляет девять процентов, регионального -- 2,3 процента, в субъектах Федерации -- пять процентов.

Максимальное  присутствие молодежи (до 30 лет включительно) отмечено в федеральных органах  власти на региональном уровне, где  оно выражено цифрой 28 процентов. На федеральном уровне доля молодых  лиц не превышает 10 процентов. В том  и другом случае молодежь располагается  на самом низу служебной лестницы.

Согласно  закону «Об основах государственной  службы Российской Федерации», высшее специальное образование по профилю  деятельности выступает необходимым  условием занятия государственных  должностей всех уровней, кроме младших. Однако в реальной практике этому  требованию закона соответствуют, как  правило, только чиновники федеральных  органов федерального уровня, занимающие ведущие, главные и высшие должности. У служащих этого уровня, находящихся  на старших должностях, 20 процентов  имеют среднее специальное образование. В федеральных органах, действующих  в регионах, каждый третий чиновник не имеет высшего образования, в  том числе три процента чиновников, находящихся на высших должностях, около 15 процентов -- на ведущих, свыше 30 процентов -- на старших. Примерно такая же картина в органах исполнительной власти субъектов Федерации. Среди муниципальных служащих только 50 процентов имеют высшее образование; у пяти процентов отсутствует среднее специальное образование.

2.2 Особенности государственной  службы в России

Россия  всегда, независимо от режима или даже строя, управлялась разными вариантами «государевой» службы. Так, с отменой  местничества при царевне Софье, а также введением Петром I в 1722 году Табели о рангах, принцип знатности  хотя и был потеснен принципом  выслуги, но не заменен им. После 1917 года на смену им пришел принцип  номенклатуры, который также отвечал  традиционным российским подходам к  управлению.

Между тем во многих других странах в  последние десятилетия происходили  и происходят серьезные изменения  в организации и статусе госслужбы. Например, основные приоритеты недавних реформ в Англии и США - стремление сделать госслужбу более гибкой и мобильной в кадровом отношении, ее децентрализация и менеджеризация, уменьшение роли традиционной административной лестницы, повышение внимания к этике и стандартам поведения служащих, а главное, стремление сделать ее открытой, прозрачной и отзывчивой к нуждам людей, подконтрольной не только начальству, но и гражданскому обществу.

За 90-е годы российскую административную машину пытались подстроить под решение  новых задач. Изменения административной системы часто зависели от результатов "перетягивания каната", т. е. производились  на основе различных, порой несовместимых  взглядов на развитие госслужбы. Например, в законе 1995 года "Об основах государственной  службы Российской Федерации" явно отразилась борьба двух подходов - демократического и корпоративного. За одним стояли намерения привести госаппарат в  соответствие с современными стандартами  и потребностями, в частности - ввести систему открытых конкурсов (что  было закреплено в законе), за другим - желание создать режим воспроизводства  и максимального благоприятствования  для чиновничьей корпорации. К  сожалению, традиции победили, а демократические  принципы остались лишь на словах и  на бумаге.

Поэтому качество работы госаппарата снизилось, а хаотичность, неэффективность, а  зачастую и контрпродуктивность его действий возросли. Непосредственных причин тому несколько.

Во-первых, произошло "вымывание квалификации". Лучшие кадры аппарат покинули, а  адекватной замены им не нашлось. Число  вакансий, которые не удается заполнить, исчисляется в некоторых ведомствах сотнями. В то же время доля работников предпенсионного и пенсионного возраста составляет в ряде министерств около половины персонала.

Во-вторых, с исчезновением прежнего «хозяина»  аппарата - КПСС, к сожалению, не произошло  его поворота к обычному для демократических  стран статусу «слуги общества». В условиях верхушечной борьбы за роль его нового «хозяина» аппарат  приобрел большую самостоятельность, стал менее подконтролен, что в свою очередь стимулировало рост коррупции и позволило легализовать кастово-корпоративные интересы бюрократии.

В-третьих, утратили силу прежние нормы административной морали, составлявшие своего рода неформальный этический кодекс чиновника. Конечно, советская версия этого кодекса  была крайне далека от совершенства. Но все же групповые нормы административной морали даже этого ущербного кодекса  ставили некоторые барьеры на пути чиновничьих злоупотреблений  и произвола. Ныне этический кодекс советского чиновника остался в  прошлом, а на его месте возник моральный вакуум с присущими  ему вседозволенностью, тотальным  цинизмом и коррупцией, особенно опасными в условиях беспрецедентного по масштабам  передела бывшей госсобственности. Так  что неудивительно, что качество работы аппарата снизилось. Очевидно, что в нынешнем своем состоянии  аппарат не отвечает современным  и, тем более, перспективным потребностям общества и служит скорее тормозом, нежели мотором преобразований.

Говоря  о чиновничестве, невозможно не затронуть  проблему коррупции и злоупотребления  должностными полномочиями. К сожалению нужно отметить, что даже в рамках государственной политики к чиновничьему мздоимству всегда относились с философской терпимостью, как к неизбежности. В общественном сознании слова «чиновничество» и «коррупция» неразрывно связаны, и такое отношение справедливо часто, но далеко не всегда.

В современной  России на федеральном уровне госслужбы  размах коррупции хотя и неприемлемо  высок, но по ряду причин, включая «технические» (т. е. практическую возможность получения  взяток), все же существенно меньше, нежели полагает большинство высказывающихся  на эту тему людей. Одна из глубинных  причин нашей коррупции - не какая-то особая испорченность чиновников, а неотделенность бизнеса от государства.

Еще одна проблема состоит в том, что  большая часть нашей нынешней номенклатуры сохранилась с советских  времен. Так, в середине 90-х годов  преемственность в правительственных  структурах составляла 75 процентов, причем ушедшая четверть кадров в основном состояла из людей, адаптировавшихся к  новым условиям.

В настоящее  время значительная часть общества несет в себе настолько сильные  антибюрократические настроения, что это делает почти невозможным нормальное социальное сотрудничество. Сегодняшнему бюрократическому аппарату в России не хватает как подчиненности закону, так и безличности, минимизации ситуаций, оставленных на личное усмотрение конкретных чиновников, что в рамках наших «русских» традиций почти равносильного произволу.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключение нужно отметить, что развитие демократических  начал, происходящих в нашей стране, постепенно ведет к тому, что бюрократия будет контролироваться народом, демократическим  правительством и гражданским обществом.Демократизация - это противодействие не бюрократии вообще, а централизованной бюрократической системе. Бюрократический принцип управления, естественно, сохраняется: иного принципа широкомасштабного управления обществом просто не придумано.Развитие государственных и общественных институтов в демократизированном обществе, особенно в рамках крупного многонационального государства, неизбежно приводит к росту бюрократии и, соответственно, тех явлений, которые называются бюрократизмом. Но сейчас бюрократия становится явно, а не скрыто плюралистичной, обнаружив тенденцию, существовавшую в тоталитарном обществе. Это влечет за собой более открытую конкуренцию институтов и соответствующих бюрократий.Но само сосуществование и конкуренция различных бюрократий при размывании относительно единой номенклатурной пирамиды становится объективной гарантией того, чтобы индивид не превращался в придаток государства, в «государственного крепостного». В обществе с неустановившимися демократическими традициями такая демократическая бюрократия становится, возможно, одним из немногих механизмов, обеспечивающих реальные права личности, пространство ее свободы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

СПИСОК  ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Федеральный закон  от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О  системе государственной службы  Российской Федерации».

2. Федеральный закон  1995 года «Об основах государственной  службы Российской Федерации».

3. Байков Н.М.  Кадровый потенциал органов власти: опыт социологического анализа.  Хабаровск, 2002.

4. Вебер М. Избранные  произведения: Пер. с нем. / Сост., общ. ред. и послесл. Ю.Н. Давыдова; Предисл. П.П. Гайденко. - М.: Прогресс, 1990.

5. Гимпельсон В. Е. Численность и состав российской бюрократии: Между советской номенклатурой и госслужбой гражданского общества. М., 2005.

6. История социологии  в Западной Европе и США:  Учеб. для вузов / Отв. ред. Г.В. Осипов. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2005.

7. Кнорринг В.И. Искусство управления: Учебник. М., Изд-во «БЕК», 2005.

8. Лоскутов В.А.  Между «цветной» революцией и  бархатной «контрреволюцией», или  Как уцелеть чиновнику в ожидании  Годо // Чиновникъ. 2005. №2.

9. Паркинсон С.Н.  Законы Паркинсона. -- М.: Гранд, 1998.

10. Социология: Учеб. для вузов / Под ред. В.Н. Лавриненко. 2-е изд., перераб., доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000.

11. Управление организацией./ Под ред. проф. А.Г. Поршнева, Изд-во  «Инфра - М», М., 2008.

12. Фролов С.А.  Социология: Учебник для студентов.  М., ЮНИТИ-ДАНА, 2006.