Теоретические и исторические основы британского Парламента

При двухпартийной системе обе партии попеременно сменяются у власти. В таких условиях правительство, как правило, располагает поддержкой большинства в палате общин, и это дает ему весьма сильные позиции в парламенте. Фактором усиления роли правительства стало также необычайное возрастание значения в государственном управлении постоянного, профессионального чиновничества. Оба названных фактора содействовали вытеснению классической модели парламентарного правления, названной “вестминстерской” (по месту расположения парламента), новой -- “моделью Уайтхолла”, названной так по месту расположения правительства.

Процесс перемещения центра власти от парламента к правительству весьма остро поставил вопрос о самом предназначении представительного органа, его реальном положении в конституционной системе. В последние два десятилетия в Англии были проведены серьезные реформы, общий смысл которых сводился к тому, чтобы повысить эффективность деятельности парламента, обеспечить парламентариям более широкие возможности для участия в осуществлении основных функций представительного органа. Была реорганизована система парламентских комитетов, создана должность омбудсмена, приняты меры по повышению профессионализма депутатов и пр. При этом “праотец” парламентов изучал и осваивал новый опыт других стран и часто заимствовал ту практику, которую считал для себя выгодной и полезной (американская система комитетов по расследованию деятельности министерств, институт уполномоченного по контролю за недолжными действиями государственных органов и должностных лиц и пр.).

Британский парламент -- чрезвычайно активное представительное учреждение. Он имеет длительные политические традиции и накопил богатый опыт ведения публичных дебатов и дискуссий. Его действительная роль определяется не столько формально принадлежащими ему полномочиями, сколько реальным положением в качестве форума, на котором публично и гласно обсуждаются вопросы внутренней и внешней политики, важные общественные и политические дела, волнующие население страны. Эта роль парламента со всей очевидностью обнаруживается в моменты острых политических и социальных кризисов, когда он становится центром политических дискуссий, фокусом всей политической жизни. Парламент способен влиять на ход событий, общественное мнение, политику правительства.

Тема 1 Англия вXVIIв.: Славная реолюция и оформление конституционной монархии

В политической истории Британии XVII столетия важнейшими событиями и в жизни общества, и для последующего развития королевства стали две революции. Для лучшего понимания произошедших событий необходимо остановится на особенностях парламентской системы, сложившейся к наступлению раннего Нового времени.

Как и в других странах Европы, сословно- iПредставительный институт в Англии создавался на основе существовавшей практики встреч монарха с крупными феодалами. Подобного рода совещания возникали в период централизации государства и государственной власти. В качестве собрания выборных представителей парламент впервые был созван в Лондоне в январе 1265 г. Симоном де Монфором, лидером мелких феодалов, в период междоусобной войны. Кроме верных ему прелатов и баронов, он пригласил представителей «общин» — по 2 рыцаря от каждого графства и по 2 горожанина от наиболее крупных городов. После гибели Монфора и восстановления монархии король Эдуард I впоследствии сохранил и использовал парламенты в борьбе с баронами.

Не сразу закрепилось само название и формальное представительство от низшего дворянства и городских корпораций по два человека. Однако уже в 1292 г. оно было установлено законом. В этом составе парламенты с относительной регулярностью собирались с конца XIII в. Немногим менее чем через пятьдесят лет выработалась и структура представительного органа: он был разделен на две палаты — лордов и общин. Верхняя палата включала пэров и высших иерархов церкви. С конца XIV в. пэрами становились по праву наследования. Впоследствии к ним присоединялись и те, кто получал это право по назначению монарха. Нижняя палата формировалась из представителей общин и городов. Возникновение парламента означало складывание сословной монархии и отразило социально- экономические сдвиги, происходившие в Англии в XII-XIII вв. Объединение в одной палате рыцарства и горожан, отсутствие особого, отдельного представительства от духовенства как сословия являлись отличительной чертой английского парламента от сословных собраний континентальной Европы.

На протяжении XIV-XVI вв. на основе прецедента и возникавших традиций в британском парламенте постепенно вырабатывалась процедура заседаний, характер законодательной и судебной деятельности, взаимоотношения между палатами и всего парламента с короной.: Интенсивность этого процесса непосредственным образом была связана с конкретной обстановкой в стране. В те периоды, когда возрастала потребность королей в дополнительных финансовых средствах, либо же в усилении позиций в борьбе за власть, корона опиралась на заинтересованный в укреплении верховной власти представительный орган. В результате он окреп и превратился в важный фактор политической жизни средневековой Англии, что также составило существенное ее отличие от большинства европейских стран, где возвышение королевской власти сопровождалось постепенным упадком сослов-но-представительных учреждений. Исследователь ранней истории английского парламента Е. В. Гутнова подчеркивала его уникальные черты, сложившиеся в ходе социально-политического развития страны, которые и позволили сохраниться политической системе при переходе от средневековья к раннему Новому времени. К ним она о тносила особенности сословной структуры, относительную четкость и закрепление в законодательстве политических функций, постепенно выработанные строгие процедуры и ритуалы. Именно они способствовали раннему и более заметному развитию ограничительных функций по отношению к короне, большей политической активности англичан, формированию правового самосознания.

С XIV в. парламент участвовал во всех сферах политической жизни английского средневекового общества. Более того, без него стало невозможным функционирование правительства, так как парламент давал согласие на взимание экстраординарных налогов. Нередко в качестве оппонента королевской власти парламент выходил за пределы своей компетенции, хотя и не всегда успешно. Получили дальнейшее развитие и упрочение функции парламента, явившиеся результатом самой практики парламентской деятельности. Поначалу их было две: давать согласие на экстраординарные налоги и право принимать и обсуждать петиции, поступавшие на имя короля, а впоследствии и самого парламента. На протяжении XIV-XV вв. обозначились и закрепились иные функции. Парламент превращался в арену политической борьбы, отчасти направляя ее в легальное русло; становился центром информации и жалоб с мест. Изредка он выступал в качестве судебного органа, в компетенции которого находились дела, носившие ярко выраженный политический характер и не имевшие отношения к рутинному судопроизводству. Порой осуществлял внешнеполитическую и законодательную деятельность. С 30-х годов XIV в. палата общин начинает выступать с предложениями о принятии новых законов, что постепенно закрепляется и реализуется в обращениях парламентариев к короне. На государственном уровне палата общин отражала расстановку сил в стране на каждом этапе ее развития. В ней наиболее явно обозначались столкновения между сословиями, между парламентом и королем. По мере укрепления и роста престижа парламента в его стены перемещаются возникавшие в обществе конфликты. Это превращало его в место столкновения и поиска компромиссов, направляя политическую борьбу в определенные легальные рамки, способствуя упропарламент приобретал и развивал согласительные функции, что существенно повышало его престиж как важного органа политического диалога. Результатом прецедента и парламентской практики стали введение имущественного ценза для избирателей, привилегий для представителей с мест: депутатская неприкосновенность, состоявшая в ограждении от судебного преследования и распространявшаяся на время сессии; свобода слова и прений, необходимые для эффективного рассмотрения любого вопроса; право избрания спикера в нижней палате и др.

Первое время представительный орган рассматривался обществом как некая высшая инстанция, куда можно было обратиться с жалобой на несправедливость, притеснение и злоупотребления со стороны патрона или правительственных чиновников и т. д. И заседания первых парламентов свелись, главным образом, к рассмотрению петиций, поступавших со всех концов страны. Это позволяло верховной власти составить представление о реальной ситуации на местах. В то же время мелким дворянством и горожанами представительство расценивалось как тяжкая повинность, сопряженная со многими неудобствами, вызванными необходимостью прервать свои дела и отправиться в сложное, а порой и опасное, путешествие в столицу. С укреплением позиций парламента, превращавшегося в высший представительный орган королевства, происходят важные и качественные изменения в отношении к нему, начинается формирование правового сознания в обществе. Одновременно складывается слой политически активного дворянства, участвовавшего в деятельности парламента.

Закон 1430 г. предоставил избирательные права в графствах мужчинам, достигшим 21 года и имевшим не менее 40 шиллингов годового дохода с земельной собственности, определил места, где должны были проводиться выборы. На практике закон отстранил от выборов значительный слой фермеров, не имевших подобного дохода, а также тех, кто не всегда мог приехать в столицу графства, где отныне проходили выборы кандидата. Число городов и местечек, имевших право послать своего представителя, со временем возросло за счет предоставлявшихся короной привилегий. Такая политика королей диктовалась необходимостью укрепления позиции короны за счет увеличения своих сторонников в обеих палатах. Зачастую инициаторами расширения парламентской привилегии выступали бароны, исходившие из собственных интересов. Разнообразными были размеры округов и характер их представительства в нижней палате парламента. В одних округах — высокий имущественный ценз, в других правом голоса обладали мужчины, платившие налоги, и третьих — главы семейств и т. д. Закон 1430 г. оговаривал и пассивное избирательное право. К числу тех, кто мог стать депутатом, он отнес «наиболее уважаемых» граждан, т. е. среднее и крупное днорянство.

Одним из важнейших итогов развития парламентской практики и XV в. явилась установившаяся взаимосвязь «общин королевства», парламента и короны. Она стала результатом вовлечения в политику городских и сельских слоев населения как благодаря выборам своих представителей и поддержанием связей с ними, так и подачи частных и коллективных петиций. Тем самым существенно расширялась социальная база сословной монархии, что вынуждало королевскую нласть в той или иной мере учитывать их интересы в осуществлении сиоей политики. Усилению же королевского влияния в парламенте способствовало присутствие в нижней палате членов Тайного совета, совещательного органа при монархе. Еще в период правления Генриха VIII и его дочерей — Марии и Елизаветы — они стали избираться в палату общин, что позволяло им служить своего рода посредниками между короной и общинами.

Восшествие на престол в 1603 г. новой династии шотландских Стюартов,- родственных Тюдорам, положило начало изменениям и политической ситуации в стране. Шотландия сохранила свое особое политическое и церковное устройство при общем с Англией короле. Яков (Джеймс) I правил Англией с 1603 по 1625 г. Он был сыном казненной Марии Стюарт, исповедовавшей католическую религию. К началу столетия у него сформировались свои представления о королевской власти, которые он излагал в ученых сочинениях, речах и манифестах. Он считал, что Бог покровительствует наследственной монархии, а власть монарха деспотична по праву: он исполняет закон только по доброй воле; все законы, которые ограничивают королевскую прерогативу (так назывались права короля в законодательстве и управлении), есть не что иное, как уступки со стороны самого короля, который вправе взять их назад. Идеи Якова опирались на постулаты одного из течений политической мысли.

В Англии в частности и в Западной Европе в целом с XIII века определились два течения, трактовавших характер государственной власти. Первое — так называемая «традиция порядка» — стало обоснованием теории формировавшейся абсолютной монархии. Она^ отводила особую роль правителю, в силу того что он рассматривался наместником Бога на земле и гарантом соблюдения «естественного j закона». «Естественное право» стало одним из понятий политической и правовой мысли. Оно означало совокупность исходных ценностей, принципов и прав, которые вытекали из природы чело-i века и не зависели от социальных условий. Отстаивая этот тезис,» богословы требовали от подданных безусловного повиновения монарху. Они утверждали: Бог дал законы народам и во всех странах поставил королей как бы на свое место, и через них он управляет миром. При этом Бог повелел подчиняться им. Он сделал их судь-, ями над всеми, а над самими правителями не поставил никакого судью. В силу этого, утверждали сторонники «традиции порядка», тот, кто думает судить короля, поднимает руку на самого Бога; кто сопротивляется королю — сопротивляется Богу и осуждает его законы и установленные им порядки. Если подданные грешат, их должен] судить король; если же он сам совершает грех, то подвергается суду и мщению Бога. Иными словами, монарх ставился вне закона, он мог по своему желанию творить добро и зло, не отдавая отчета никому.. На протяжении XVI-XVII вв. теория о божественном происхожде-, нии королевской власти являлась преобладающей. Подобного рода утверждения стали важной идеологической базой формирования; верховной власти монарха, способствовали установлению абсолютизма в Западной Европе, сильного государственного аппарата,* подчиненного королю и его министрам. В большинстве стран этот процесс сопровождался постепенным упадком сословно-представи- тельных учреждений.

В Англии теорию «традиции порядка» разрабатывала учрежденная при Елизавете кафедра политической науки в Оксфордском университете. Поначалу ее возглавлял приглашенный из Италии А. Джентили, который стал создателем школы английских государствоведов. В лекциях и памфлетах он проповедовал идеологию неограниченного единовластия. Впоследствии его ученик и последователь стал преподавать политические науки в Кембридже.

«Традиции порядка» противостояло второе течение политической мысли — так называемая «традиция разума». Ее апологеты исходили из убеждения, что королевская власть должна быть ограничим конституцией. Их идеи о возможности поданных участвовать и управлении государством путем представительства излагались в произведениях XIII-XV вв. Под «традицией разума» английские мыслители подразумевали сотрудничество сословий, суверенитет короля, лордов и общин в совокупности. В зарождении и упрочении \того течения в Англии сказались особенности политического развития, заключавшиеся в парламентских традициях, восходящих к раннему средневековью. В конце XVI в. между сторонниками обоих течений проходила полемика, которая в значительной мере сводилась к различному толкованию соотношения, принципов, прав и прерогатив верховной власти, издавались книги по искусству управления. Общество любителей древности (Общество антикваров, создано м 1585 г.), в котором состояли юристы и члены парламента, занялось изысканиями в истории парламента, его традиций и прав. Отличительной чертой первого исторического объединения стало обращение не к героическим прославленным личностям, а к коллективной истории рода, города, страны. Они разыскивали и собирали документы по истории государства и церкви, вещественные свидетельства прошлого. Антикварии пытались восстановить ранние периоды истории Британии. На собраниях Общества зачитывались доклады, которые затем распространялись в списках. В них доказывалось существование парламента, по крайней мере, с саксонских времен. А это подразумевало, что парламент старше и значительней монархии. И некоторых текстах обосновывалось главенство палаты общин.