Становление основ федерализма в Веймарской Республике (1919 - 1923 гг)

общества - Свердловск, 1984 - С. 99-109 

41 Васильев И.В.  История германского федерализма  // Новая и новейшая история  - Ж5 1998г - С 27-49; 

Некоторые аспекты  современной дискуссии о германском федерализме // Полис - № 1 2000г. - С 161-168 

49 Рыкин B.C. Австрийский  федерализм: История и современность  // Новая и новейшая история.  № 3. 1999г. — С. 

56-71. 

11 

постепенного  перераспределения властных полномочий в пользу рейха, лишь усилившийся с наступлением войны. В условиях роста национального самосознания немецкой нации прусская гегемония и федерализм все в большей степени ассоциировались с консерватизмом, пережитком, в котором многие пытались увидеть причину военных неудач. Таким образом, наряду с вопросом о власти немецкая революция в ранг первоочередных поставила проблемы ликвидации прусской гегемонии и осуществления широкомасштабной территориальной реформы. 

Первый параграф посвящен широко обсуждаемой в немецком обществе накануне и в первые месяцы революции проблеме будущей формы государственного устройства Германии. Попытка форсированного создания унитарного государства не увенчалась успехом. Носившая в своей основе децентрализованный характер Ноябрьская революция сохранила прежнюю территориально-государственной структуру управления страной и привела к смене «великокняжеского партикуляризма» партикуляризмом «партийным», чему в немалой степени способствовало участие в правительственных коалициях на местах стоявшей на позициях федерализма партии католического Центра. В условиях крайней политической нестабильности центральная власть была вынуждена опираться на региональные элиты в своем стремлении утвердить новый порядок взаимоотношений в стране. 

Начавшаяся под  руководством главы ведомства внутренних дел Гуго Пройса (НДП) работа по подготовке проекта конституции объединила ведущих политиков и ученых и преследовала своей целью модернизацию системы внутригосударственных отношений, в первую очередь, перестройку системы региональных отношений, которая бы соответствовала условиям развития современного общества. 

Второй параграф «Проблема федеративного устройства в период подготовки и принятия конституции» освещает процесс обсуждения и принятия нового основного закона в ходе работы Национального собрания, конституционной комиссии, комитета государств, а также на уровне двусторонних контактов между имперским правительством и руководством отдельных земель и в ходе земельных конференций. Так называемая «федеративная дискуссия», начало активной фазе которой было положено с момента обнародования Пройсом проекта будущей конституции, прошла в несколько этапов. На первом этапе ведущая роль принадлежала немецким государствам, отвергшим представленный Пройсом проект создания унитарной Германии и настаивавшим на сохранении территориальной неприкосновенности немецких регионов и принадлежавших им ранее конституционных прав. Смелые предложения Пройса по территориальному переустройству страны и созданию примерно равных по своим размерам и численности проживающего в них населения «государств» (Пруссия (Восточная и Западная), Силеэия (включая Позен), Бранденбург (включая 

12 

Мекленбург и  Померания). Берлин. Нижняя Саксония., ганзейские города. Верхняя Саксония, Тюрингия, Вестфалш, Гессен, Рейнланд, Бавария, Вюртемберг, Баден, Немецкая Австрия и Вена) не встретили широкой поддержки у членов центрального правительства и вызвали бурю протестов со стороны региональных политических элит. Залог прочного государства Пройс видел в сочетании централизации и четкого разграничения полномочий. Функции будущих «государств» он обозначил как «высокопотенциальное самоуправление», а сами «государства» как «самоуправляемые единицы». При этом в поле компетенции каждого из них входила разработка собственного законодательства и осуществление управления. Основной упор в своих планах Пройс делал на реорганизацию «карликовых государств» и раздел Пруссии. Возлагая слишком большие надежды на революционные перемены, Пройс недооценил силу федеративных традиций в Германии. 

В результате совместной работы с представителями регионов правительство было вынуждено внести в проект ряд поправок. Оно фактически признало невозможность, при сложившихся на тот момент условиях, образования унитарного государства и высказало намерение провести новое территориальное деление, проблема которого была напрямую связана с судьбой 40-миллионой Пруссии, охватывавшей 3/5 территории страны. К тому же, в Германии было много малых государств, едва ли способных к самостоятельному существованию. 

Следующий этап в процессе подготовки и принятия конституции был связан с деятельностью Национального собрания и созданной в его стенах конституционной комиссии. Становилось все более очевидным, что опиравшееся на унитарно ориентированное Национальное собрание правительство будет силой, способной противостоять устремлениям отдельных земель, прежде всего, в вопросе территориального переустройства. Унитарно настроенный в своем большинстве депутатский корпус повел активное наступление на права и привилегии немецких государств, вызывая растущее недовольство в их стане. При этом успехи сторонников централизованного государства объяснялись не только приверженностью большинства политических сил парламента единству Германии, но и конструктивной позицией Пруссии, поддержавшей многие из выдвигаемых правительством и парламентом законодательных инициатив. В конечном итоге землям удалось лишь частично смягчить во многом унитарный характер Веймарской конституции. Принятый после долгих месяцев борьбы и дискуссий 31 июля 1919 года новый основной закон ознаменовал собой значительное продвижение Германии по пути создания централизованного государства. Наряду с широким спектром исполнительных и законодательных полномочий рейх получил все конституционные рычаги к усилению собственных компетенции, что дало повод к ведению споров о характере созданного в Германии государственного образования не только в среде 

13 

политиков, но и  среш юристов. Заключенный между  различными политическими силами июльский конституционный компромисс провозгласил опиравшуюся на суверенитет народа, а не на союз государств республику и привел страну в новое правовое состояние. 

Сила инерции  старых земель, крывшаяся преимущественно  в силе административно-бюрократической  системы на местах и заменившая династический  принцип немецкого федерализма бюрократическим, обусловленные революцией обстоятельства социально-экономического и политического порядка, ставшие причиной регионального противостояния унитарным и радикальным тенденциям под лозунгом «Прочь от Берлина!», изменение политико-партийных интересов и произошедшая на этой основе «федерализация революции» способствовали сохранению федеративной основы республики. 

Вторая глава  «Основы веймарского федерализма» посвящена подробному анализу конституционно-правовых норм, направленных в своей основе на правовое регулирование федеративных отношений в стране. 

История Веймарской республики неразрывно связана с  вопросом о форме созданного летом 1919 года государства. Оценка его характера  зависит во многом от того, в каком  ракурсе следует рассматривать данную проблему. По сравнению с правами, закрепленными конституцией Бисмарка, земли потеряли значительную часть своего влияния, в то время как рейх (2 из 3 высших органов власти - рейхстаг и президент были унитарно настроены) не только укрепил свои позиции, но и создал все необходимые предпосылки для процесса дальнейшей централизации. В то же время, Веймарскую республику, территория которой состояла из территорий земель, сохранивших значительные полномочия в сфере религии, культуры, образования, полиции и юстиции, имевших собственные конституции, которые являлись подтверждением государственного характера земель, и регулировали деятельность исполнительной власти на местах, а также возможность влияния на выработку государственной политики через представительный орган земель - рейхсрат, следует отнести к типу федеративного государства с сильно выраженными унитарными чертами. Выступавшее в своем большинстве за «федеративный унитаризм» Национальное собрание вынуждено было соизмерять свои претензии с реалиями сложившегося на тот момент в стране и за ее пределами социально-экономического и политического положения, результатом чего стало максимальное усиление позиций рейха при сохранении федеративной основы государства. Вся власть, которую земли получили по конституции, явилась лишь конституционно-правовым подтверждением части принадлежавших им ранее полномочий, но никак не властью, делегированной им законодательным собранием. Поэтому 31 июля 1919 года в Германии было создано новое федеративное государство, 

14 

ставшее в значительной степени результатом законодательной  деятельности представителей немецкого  народа в условиях революции. 

В тоже время  нельзя не отметить, что ставшая  итогом компромисса государственно-правовая система республики отражала довольно «запутанный характер» в сфере распределения компетенции, не исключала возможности двоякого толкования прописанных в конституции правовых норм и не раз приводила к серьезным внутриполитическим конфликтам. 

В первом параграфе  «Федеративные и унитарные элементы в конституции Веймарской республики» речь идет о порядке распределения законодательных, исполнительных и судебных компетенции между рейхом и землями. Важной чертой веймарского федеративного государства являлся также унаследованный из прежней конституции институт имперского надзора. Рейх обладал правом контроля за соблюдением норм Веймарской конституции, высшей формой которого была имперская экзекуция в военной или гражданской форме. Значительное перераспределение властных компетенции в пользу центра явилось важным свидетельством в пользу унитаризации Германии и частичной потери влияния немецких регионов на процесс формирования государственной политики. 

Одним из ярких  подтверждений ослабления федеративной составляющей веймарской государственно-правовой системы стало положение института парламентского представительства немецких государств - рейхсрата, который, несмотря на свое структурное сходство с бундесратом, так и не унаследовал политической значимости своего предшественника. Проблеме правового положения рейхсрата и земель в целом, а также попыткам проведения территориальных реформ в республике в 1919-1923 гг., посвящен второй параграф «Функции рейхсрата и права немецких земель». 

В начале 20 века структура бундесрата и объем  принадлежавших ему полномочий (законодательных, исполнительных и судебных) все чаще подвергались резкой критике со стороны либерально настроенных кругов, видевших в могущественном органе власти главную преграду на пути окончательной парламентаризации и демократизации государства. Развернувшаяся в связи с работой над новой конституцией полемика о будущей форме земельного представительства со всей очевидностью продемонстрировала, насколько широк и многогранен в немецком обществе был диапазон мнений по данному вопросу. Несмотря на то, что в первом правительственном проекте конституции предусматривалось создание т.н. «палаты государств» с приданием ей главным образом совещательных функций, немецким государствам удалось отстоять модель рейхсрата, ставшего в определенном смысле гибридом «палаты государств» и бундесрата и обладавшего, с одной стороны, достаточными функциями для участия в управлении государством, но не имевшего, с другой стороны, возможности 

15 

оказывать серьезное  влияние на формируемую и проводимую центром политику. 

В соответствии с Веймарской конституцией рейхсрат создавался как высший орган имперской  власти, орган представительства  земель в сфере законодательства и управления. В принципе рейхсрат не обладал двойной функцией и  не являлся одновременно органом и рейха и земель. Официально он не выполнял посреднической роли между империей и ее субъектами, как это было в случае с созданным в результате межгосударственных договоров бундесратом. Отныне земельные конституционно-правовые нормы не давали им право активно влиять на верхнюю палату парламента. Рейхсрат не являлся более и вотчиной прусского государства. В соответствии с принятой конституцией прусские провинции получили половину всех прусских голосов в верхней палате парламента. 

Серьезным ограничениям подверглось право законодательной инициативы верхней палаты немецкого парламента. Теперь все законопроекты выносились на обсуждение парламента либо правительством, либо рейхстагом, а рейхсрат включался в обсуждение уже на стадии, когда закон был внесен. Впрочем, рейхсрат обладал правом одобрения правительственных законопроектов еще до момента их официального внесения в рейхстаг. В случае выражения рейхсратом своего несогласия с правительственным проектом кабинет министров мог внести его черерез одну из партий парламента. Рейхстаг был также в состоянии 2/3 голосов преодолеть вето парламентского органа представительства немецких земель. 

Существенное  поражение немецкий федерализм потерпел в сфере исполнительных и судебных компетенции органа земельного представительства. Рейхсрат не унаследовал относившихся до этого к компетенции бундесрата и возложенных теперь на центральное правительство распорядительных полномочий. Согласие рейхсрата было необходимо лишь в случаях, когда разрабатываемые рекомендации и инструкции были адресованы непосредственно власти на местах. Вместе с тем, практика показывала, что при издании общих административных предписаний рейхсрат зачастую оказывал влияние даже в тех случаях, когда это не было предусмотрено законом. К компетенции рейхсрата относилось право внесения предложений по кандидатурам высших чиновников; в отдельных случаях его согласия требовали некоторые распоряжения правительства. Он обладал также некоторыми контрольными функциями в отношении имеперского правительства. В качестве судебной инстанции, призванной решать вопросы споров нечастного характера между землями, теперь выступал не федеративный орган, а Верховный суд, в то время как функция надзора, принадлежавшая ранее кайзеру и бундесрату, находилась в руках правительства.