Система государственного управления в России

Это была попытка  урегулировать не только государственное  управление этой четырехмиллионной  категорией крестьян, но и их самоуправление, его начала в соответствии с российскими  традициями земского управления.

Казенные  крестьяне делились на самоуправляющиеся  сельские общества и волости. По два  представителя от 10 дворов (десятидворники) составляли сельских сход, который  решал дела сельского общества —  низшей единицы сословного управления. Он избирал сельского старшину, двух «сельских добросовестных» на три  года в сельскую расправу, уполномоченных на волостной сход по одному от 20 дворов. Сельский старшина утверждался губернской палатой государственных имуществ.

Волостной сход представителей, составлявших волость  сельских обществ, избирал волостного голову, двух заседателей волостного правления, двух «добросовестных» волостной  расправы, решал дела волости.

Усиление  правительственного «попечительства» над крестьянами  привело к  росту произвола, взяточничества и  всякого рода издевательств по отношению  к «опекаемым» крестьянам. «Ныне  за счет крестьян живут десятки чиновников», - пишет Николаю I шеф жандармов А.Х.Бенкендорф во «всеподданнейшем» отчете за 1842 год. Положение государственных крестьян не улучшилось, т.к. чиновный аппарат действовал сам по себе  вопреки создавшей его абсолютистко-полицейской системе».

Атмосфера деспотизма и безоговорочного послушания, отсутствие возможности свободно выразить собственную мысль, период наибольшего  самоутверждения российского абсолютизма  в его военно-бюрократической  форме, так обычно характеризовали  эту эпоху  советские историки. «Вполне естественно, что все  это в значительной степени усиливало  процесс загнивания всего государственного строя, и в первую очередь государственного аппарата. Самым парадоксальным было то, что самодержец из самодержцев, «апогей самодержавия» не был  в состоянии управлять этой системой. Для бюрократического аппарата этого  периода характерная такая черта, как казнокрадство, которое достигло чудовищных размеров».

Ради справедливости следует отметить, что Николай  I в течение своего царствования, точнее до 1848 г. думал об отмене крепостного права, понимая, что он является «пороховым погребом» под государством. «Правда, он имел ввиду решить этот вопрос не сразу и, конечно, «безболезненно» в  интересах дворянства.»

При Николае  I после 133 лет безуспешных попыток, в 1830-1932 гг., были подготовлены 45-томное Полное собрание законов Российской империи и 15-томный систематический Свод законов Российской империи, включавший действующее законодательство. Так был создан долгожданный кодекс законов, который поставил все государственное управление на твердое правовое основание.

В 1832 впервые  было дано юридическое определение  государственного устройства Российской империи в двух статьях Основных законов. 1-я статья определяет характер  власти императора как «верховной, самодержавной и неограниченной». 47-я статья указывает, что осуществление  самодержавной власти императора подчиняется  принципу законности: «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов от самодержавной власти исходящих». Закон провозгласил правомерный  характер русской государственности  в отличие от форм деспотических, где вместо закона действует ничем  не сдерживаемый личный произвол правителя. Так интерпретировали статью  русские  юристы, так понимало ее образованное общество.

«Таким образом, в первой половине XIX в. государственный строй продолжал эволюционировать в сторону правомерной монархии благодаря тому, что самодержавие самоограничивалось законом, который оно само творило, и делало все возможное для развития правомерного бюрократического управления,  действующего на основании закона, в соответствии с административным правом  и под контролем административной юстиции и прокуратуры», - считает Б.Н. Миронов.

«Для периода  царствования Николая I наиболее точно соответствует определение: военно-бюрократическая монархия. Так, в составе Комитета Министров генералы составляли 55,5 %, в Государственном совете – 49, среди сенаторов – 30,5%», считает П.А.Зайончковский. Другой точки зрения придерживается Б.Н. Миронов: «Вероятно не будет преувеличением прийти к заключению, что при Николае I сложилась правомерная бюрократическая монархия».

Но, несмотря на такую различную оценку, можно  сделать вывод, что при Николае  I получило дальнейшее развитие многое из того, что начинало осуществляться при Екатерине II и Александре I в сфере прав сословий, укрепления законности в управлении, распространения образования, ограничения крепостничества – все это готовило почву для следующего либерального царствования. Николай I следовал правилу: изменять в государственном строе лишь то, что необходимо. И в конце его царствования мы видим: Полное собрание законов и Свод законов, первые железные дороги, пароходы и телеграф, начало трудового законодательства, стабилизацию финансов, начало аграрной реформы, значительные достижение  в образовании и культуре. Следует согласиться с теми исследователями, по мнению которых, прагматичный и консервативный Николай I сделал в конечном счете для общества больше, чем его брат – возвышенный, либеральный и мистически настроенный Александр I.

Заключение

Внутреннюю  и внешнюю политику страны государь определял вместе с высшими государственными политическими учреждениями, названия которых менялись с начала XI до начала XX веков почти с каждым новым государем: Государственный, или так называемый Непременный совет, Комитет министров с 1802 г. при Александре I (1801-1825). Николай I принятие политических решений переносит в свою Канцелярию, Александр II – в Совет Министров, Александр III – в Комитет министров, Николай II  до 1906 г. - в Комитет министров, с 1906 – в Совет Министров.

Комитет министров, основанный в 1802 г., просуществовал до 1906 г., Совет министров, фактически учрежденный  в 1857 г., а юридически в 1861 г., действовал до октября 1917. Оба учреждения в 1861-1906 гг. работали параллельно. Работа этих высших политических учреждений и их деятельность целиком были поставлены на юридическую основу.

К числу  важнейших учреждений монархического периода относится Сенат, роль которого со временем менялась, иногда он являлся  законосовещательным,  иногда законодательным, высшим исполнительным и судебным органом  России. С 1711 и до 1917 г. Сенат являлся  высшей судебной инстанцией и исполнял  функции прокуратуры.

Суд отделился  от администрации и полиции и  на первой инстанции стал сословным.

Высшим органом  государственного управления духовными  делами с 1721 по 1917 г. был Синод.

В истории  центрального государственного управления период с 1802 по 1917 г. можно считать  министерским (конец XVII в.–1721 г. – приказной период, 1721-1802 – коллежский период).

В истории  местного управления с точки зрения привлечения к делам управления представителей общества можно сказать, что в период с начала XIX в. по 1860-е гг. на губернском уровне,  а также в городах действовала преимущественно императорская администрация через органы губернского правления во главе с губернатором. Лишь для управления делами социального призрения и народного образования был создан Приказ общественного призрения, состоявший из выборных от дворянства, городских состояний и крестьянства. На уездном уровне существовали  учреждения, составленные из выборных только от дворянства.

С 1860-х по 1917 гг. в системе местных учреждений произошли значительные изменения. Приказы общественного призрения  упраздняются в 1860-1870-е гг. И их функции  переходят к вновь созданным  органам общественного самоуправления – земствам и городским думам. Городская и сельская полиция  объединяются в Уездное полицейское  управление, его возглавляет исправник  из местного дворянства, которого назначает  губернатор, Суд становится всесословным, за исключением низшей инстанции  в волости, где действует крестьянский волостной суд на основе обычного права.

В течение  всего имперского периода в системе  местного управления действовали самостоятельно, под внешним и формальным контролем  местной администрации, органы самоуправления дворянства, городских состояний  и крестьянства. В их ведении находились хозяйственные, финансовые, административные функции.

«С созданием  в 1802 г. Государственного совета – государственного органа, который специально занимался  вопросами государственного права, в России был реализован принцип  разделения властей, так как с  этого времени в стране действовала  достаточно стройная система государственных  учреждений, обособленных по функциям: Государственному совету принадлежала законодательная, точнее – законосовещательная, власть, министерства – исполнительная, Сенату – контролирующая, судам  – судебная; верховная власть объединяла и координировала все ветви власти. Наконец, благодаря судебной реформе 1864 г. и  учреждению парламента в 1906 г. законодательная, исполнительная и  судебная власти были окончательно разделены, а деятельность государственных  учреждений ставилась в рамки  законов, творимых представительным учреждением», - считает Б.Н. Миронов.

В так называемые консервативные царствования (Николай  I, Александр III, Николай II), следовавшие за радикальными, полными реформ, произошедшие изменения как бы переваривались, усваивались, происходила скрытая подготовка к следующему циклу социальных изменений. Смена либерального курса консервативным имела свои серьезные основания, и была обусловлена не только тупым императорским самодержавным или дворянским эгоизмом.

«Определение  русского государства от сер. XIX в. до нач. XX в., юридически правомерным, а после введения Основных законов в 1906 г. – правовым может показаться натянутым и неадекватным для тех, кто подходит к русскому государству того времени с мерками современного правового государства и забывает о том, что идеальный тип всегда в большей или меньшей степени далек от реальности и что переход от правомерного или правового государства де-юре к правомерному или правовому государству де-факто требует длительного времени и  совершается в две стадии – на первой официально провозглашается  и в Основных законах утверждается правомерный или правовой характер государственности и лишь на второй стадии, в ходе длительного переходного периода  складывается правомерная или правовая государственность».

Законы, по которым жило русское общество в  XIX веке, отдавали слишком много власти государству, не удовлетворяли либеральную российскую интеллигенцию, не обеспечивали жизни, соответствующей западноевропейским стандартам того времени. Но необходимо подчеркнуть, что начиная со второй трети XIX в. и до 1913 г. в России вообще совершалось преступлений на 100 тыс. человек населения примерно в 1,5-2,5 раза  меньше, чем в развитых государствах Запада. Это свидетельствует указывает на легитимность существовавшей в России государственной власти.

Развитие  правового государства в России происходило несколькими путями:

1) путем  подчинения верховной власти  праву, закону в силу самоограничения,  при сохранении всей полноты  власти в руках монарха;

         2) путем ограничения власти коронных  учреждений и чиновников взаимной  конкуренцией за влияние, административным  правом, административной юстицией, прокуратурой и органами местного  и сословного самоуправления;

         3) путем разделения власти на  законодательную, исполнительную  и судебную между разными субъектами;

          4) путем предоставления верховной  властью различным разрядам сначала  сословных прав, сословным учреждениям  – прав сословного и общественного  самоуправления, а затем всему  населению – политических прав.

Таким образом, можно предположить, что главным  фактором эволюции российской государственности  в XIX-XX были объективные требования жизни. Начала законности постепенно проникали в государственное управление, будучи совершенного необходимыми для правильного функционирования государственного аппарата: с расширением задач государственного управления личный контроль за ним со стороны государя становился невозможным. Государственная власть могла окрепнуть и утвердиться только при условии ее подчинения началам права: только в этом случае в гражданах могло развиться чувство законности (если власть соблюдает закон то же самое делают граждане и наоборот). Это прекрасно сознавали и сами монархи – Александр I считал: «Закон должен быть для всех единственен. Коль скоро я себе дозволю нарушать законы, кто тогда почтет за обязанность наблюдать их? Быть выше их, если бы я мог, но, конечно бы, не захотел, ибо я не признаю на земле справедливости, которая бы не от закона истекала бы; напротив, я чувствую себя обязанным первее всех наблюдать за исполнением его, и даже в тех случаях, где другие могут быть снисходительны, а я могу быть только правосудным». Николай I вполне разделял эту точку зрения, так же как и все последующие императоры, включая Николая II. Но неспособность самодержавия мирно конструироваться в парламентскую монархию и стала одной из причин крушения царского режима.

В соответствии с политически менталитетом начала – первой половины XIX в. обществу отводилась по преимуществу роль активного объекта управления, а государству – роль единственного субъекта, который мудрыми решениями ведет общество к благоденствию. Со второй половины XIX века складывается новый политический менталитет, согласно которому общество имеет право и должно участвовать в государственном управлении наравне с государственной администрацией. Верховная власть постепенно и неохотно  уступает общественности часть своей власти. Но до начала XX в. радикалы и либералы представляли только самих себя, т.е. достаточно небольшую группу людей, а не народ. А когда общественность увлекла за собой крестьян верховная власть пошла на серьезные уступки и в России появляется конституция и парламент. Следовательно, в то время как русская государственность развивалась в сторону правового государства, русское общество из объекта государственного управления постепенно превращалось в субъект управления, а россияне  - из подданных в граждан.