Система государственного управления в России

«Министерская система управления, во-первых, подчеркнула  преемственность реформы Александра I по отношению к преобразованиям Петра I. Во-вторых, учреждение министерств было вызвано необходимостью приведения всех частей государственного управления в стройную систему. В-третьих, министерства должны были помочь утвердить общее социально-экономическое благосостояние империи. В-четвертых, государственными делами отныне должны были управлять только  восемь министерств, которые при разделении   государственных дел ведали определенной сферой, а все министерства обеспечивали единство управления».

«Генезис  центрального отраслевого управления через путных бояр—приказы-коллегии увенчался министерствами. Министерской системе присущи такие черты, как: а) четкое функциональное разделение сфер управления;

               б) конкретность предметов, параметров отраслевого управления;

               в) единоначалие;

               г) персональная ответственность, исполнительность;

              д) линейная вертикаль исполнения, строгая ведомственная подчиненность. Видимо, поэтому министерская система жизнеспособна, сравнительно легко адаптируемая к изменяющимся объективным условиям, потребностям управления, утвердилась в России на длительное время вплоть до XXI века, когда министерства функционируют на уровнях федерального центра, республик, областей и других субъектов Федерации».

Постепенно  реформаторские намерения Александра I сменились консервативным курсом. Огромное впечатление произвели на императора волнения в военных поселениях, Семеновском полку и европейские революции 20-х гг.,  которые окончательно убедили его в несвоевременности каких-либо преобразований. 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Изменение местного государственного и общественного  сословного управления

     Перешедшая  из  XVIII в. система местного управления нуждалась в рационализации соответственно условиям и потребностям нового, XIX в. 

     При Александре I сохранился статус губернатора  как представителя власти, управляющего губернией от имени императора, хозяина  губернии. Но Александр I уточнил параметры его властных полномочий, механизм управления губернией посредством губернского правления, а не только одним лицом.

     «Указом «О непреступлении губернатором пределов власти, назначенным им законами» (16 августа 1802г.) предписано губернаторам управлять в точном соответствии с законами, в установленных ими  рамках, «не простирать власть свою за пределы законов», т.е. не допускать  беззакония, обеспечить исполнение законов  всеми учреждениями, которые должны поступать «по точной силе и словам закона». Губернским прокурорам надлежало  «непрестанно наблюдать за исполнением  законов, не упуская ни единого случая без взыскания с виновных». Губернаторам указано, что они «никаких личных переписок в виде повелений не принимали б и не употребляли  бы», по всем делам губернии обращались бы не к лицам, а «прямо в те места, до которого какое дело принадлежит». Подтвержден прежний указ 1780 г. об ответственности за взяточничество, задача Сената — контролировать его  исполнение».

     Большая часть губернаторов занимала свой пост не более 3-5 лет. «Положение губернатора  было в какой-то мере двойственным: он назначался непосредственно императором  и представлял ежегодные отчеты на высочайшее имя, с другой стороны  – являлся чиновником МВД, и находился  в фактическом подчинении у министра». Губернатор обладал не только административными  функциями, но и наблюдал за деятельность судебных органов.

     Губернское  правление, было также непосредственно  подчинено правительствующему Сенату, куда представляло дела на благоусмотрение, «встретив мнение и недоразумение  в смысле законов». Губернаторство охватывало и ведомственные учреждения, созданные на местах министерствами.

     Губернаторы выполняли функции с помощью  губернского правления, канцелярии, различных комитетов, комиссий, присутствий, составлявших администрацию губернии. Губернское правление имело общее  присутствие, превратившееся к середине XIX в. в исполнительную губернаторскую инстанцию. Возросла роль его канцелярии, аппарат которой имел четыре функциональных отделения:

     1) по обнародованию законов, наблюдению  за исполнением распоряжений  губернатора и правления; 

     2) по управлению полицией;

     3) по связи администрации с судами;

     4) по связи с финансово-хозяйственными  органами различных ведомств.

«Созданы  новые коллегиальные аппараты под  председательством губернатора  в виде отраслевых присутствий, комиссий, комитетов, куда входили ответственные  должностные лица, губернский предводитель дворянства, прокурор. С их помощью  осуществлялись хозяйственно-административные ведомственных учреждений, решались социальные проблемы. Действовали рекрутские присутствия (с 1831 г. — комитеты), различные  комиссии и комитеты: народного продовольствия, строительные, дорожные, статистические, земских и городских повинностей, общественного здравия, холерные, оспенные, попечительные о тюрьмах, раскольниках (с 1838 г.), врачебно-полицейские и  др».

     Уездное управление представлено по-прежнему нижними земскими судами во главе  с капитан-исправниками, в составе  заседателей от дворян, государственных  крестьян. Уездные казначейства, создаваемые  еще с конца XVII в. являлись ведомственными органами Министерства финансов и подчинялись губернской казенной палате, они ведали приемом, хранением денежных сборов, доходов и выдачей денежных сумм. Кроме того, они выдавали по распоряжению местных властей паспорта, подорожные, продавали все виды гербовой бумаги и др.

В 1837 г. уезды  разделены на полицейские станы. Назначаемый губернатором становой пристав осуществлял полицейские  функции, опираясь на вотчинную полицию  и избранных крестьянскими сходами  сотских и десятских.

Государственное управление вошедшими в состав Российской империи новыми территориями, другими  окраинами, учитывало специфическое  административно-территориальное деление, создавались наместничества, генерал-губернаторства, губернии, края, области, округа, магалы и др. В 1809 г. Александр I утвердил конституцию Финляндии, по которой законодательная власть принадлежала сословному сейму, а исполнительная – Правительствующему сенату, вся административная власть с 1816 года фактически находилась в руках генерал-губернатора. В 1815 г. Польше была дарована Конституционная хартия. Польша имела свой выборный орган - законосовещательный сейм. Административная власть находилась в руках наместника царя, при нем в качестве совещательного органа действовали Государственный совет, а также состоявший из министров-поляков Административный совет. Управление присоединяемыми землями Кавказа, постепенно в течение всей первой половины XIX в. складывалось в различных формах в основном  по общероссийскому образцу.

Государственное управление городом сохранило свои прежние особенности и структуры: учреждения, должностные места, выборные магистраты, ратуши. К середине XIX в. из 700 городов империи (без Польши и Финляндии) 62 имели статус губернских, 498 — уездных. Почти 80% российских городов  являлись административными центрами, имели административные функции. Через  административные структуры государство  присутствовало в жизни городов, регулировало непосредственно, прямо  и косвенно через финансовую, налоговую, торговую, промышленную, сословную  политику все основные сферы городской  жизни.

«Сформировалась четко устроенная система полицейских  органов, должностей, решавших различные, в том числе административные, вопросы местного управления, суда: городские управы благочиния с обер-полицмейстерами, приставами, ратманами, частными приставами (деление городов на части), полицейскими, будочниками, городскими, уездными городничими, капитан-исправниками, становыми приставами, земскими судами в уездных городах».

Градоначальство как административно-территориальная  единица стало создаваться с 1802 г. и включало город с прилегающей  территорией, выделенный из губернии. «Как институт управления градоначальство  учреждалось на основе частных законодательных  актов, функционировало по «особым  учреждениям», входило в систему  МВД, подчинялось ему непосредственно. Градоначальник был приравнен к  губернатору по статусу и правам, имел высокий военный чин. Он заведовал  городским управлением, благоустройством, возглавлял полицию, контролировал  торговлю и судоходство, осуществлял  надзор за состоянием крепостных, портовых, публичных зданий и сооружений, присутственных мест, за содержанием карантинов, почтой, наблюдал за деятельностью иностранных  консулов, выдавал заграничные паспорта, разрешения на открытие частных типографий и литографий, председательствовал  в статистическом комитете и особом по городским делам присутствии. Градоначальство централизовало управление городами, влияло на общественное городское  управление, было распространено в  последующее время на столицы  и другие города».

«Система  государственного управления дополнялась  по-прежнему органами общественного  сословного управления. Решающее значение в местном управлении приобрели дворянские сословные корпорации. Возросла роль губернских и уездных дворянских собраний и предводителей дворянства, которые возглавляли, как правило, все присутствия, комиссии, комитеты, а собрания избирали уездных капитан-исправников, судей, заседателей в полицейские и судебные учреждения. Укреплены позиции крупного дворянства в управлении. Манифестом «О порядке дворянских собраний, выборов и службы по оным» (6 декабря 1831 г.) право выбирать на дворянские общественные должности могли дворяне, имевшие не менее 110 душ крепостных крестьян или 3 тыс. десятин незаселенной земли. Законом (от 16 июля 1845 г.) создавались условия для сохранения крупного дворянства: переход заповедных дворянских имений (майоратов) по наследству к старшему сыну, запрещено отчуждать их посторонним лицам и дробить. Через сословные дворянские органы усилена в государственном управлении роль крупных помещиков-крепостников».

В первой половине XIX в. были произведены основные преобразования по огосударствлению церкви. Эта была политика дальнейшего приведения коллегиального церковного аппарата в соответствие с общим уровнем централизации государства. Высшим законодательным, административным и судебным учреждением по делам Русской Православной Церкви  оставался Синод, глава которого назначался царем из светских чиновников. Обер-прокурором при Николае I был даже армейский офицер из гусар. Усилился процесс бюрократизации церковного управления, появились новые канцелярии, хозяйственные и духовно-учебные управления, в 1817—1824 гг. церковное ведомство входило в Министерство духовных дел и народного просвещения, когда неудачно предпринимались попытки клерикализации просвещения. Падала роль Синодальной коллегии в церковном управлении, члены которой назначались императором из видных архиереев (черного духовенства), и решения которой утверждались императором. С 1835 г. обер-прокурор входил в состав Комитета министров. Была усилена духовная цензура, преследования раскольников и «иноверцев». Церковь превращалась в обособленную часть самодержавного управления, что порождало и обостряло противоречия между властью и сословным управлением духовенства.

В XIX в. продолжалась начатая в XVIII в. политика ограничения  и регулирования сословного казачьего  управления, оно функционировало  в жестких рамках самодержавной  системы государственного управления.

Можно сделать  вывод, что функции местного государственного управления в начале XIX века постоянно расширялись в связи с усложнением местной жизни, обострением социальных отношений; административный аппарат постоянно разрастался. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

4. Государственное  управление при  Николае I

В декабре 1825 года тайные общества, состоявшие главным  образом из гвардейских офицеров, подняли мятеж, но потерпели поражение. Николай I жестоко расправился с выступавшими, но приказал составить свод мнений декабристов в отношении внутреннего состояния государства, из которого, по его словам, «черпал много дельного».

При всех своих  полицейских воззрениях (он мнил себя полицмейстером всей Европы), при полной убежденности в своей непогрешимости Николай I хорошо представлял себе несовершенство бюрократического аппарата. Обстоятельства складывались  таким образом, что самому царю приходилось думать над искоренением его недостатков. 6 декабря 1926 г. был создан специальный комитет, задачей которого являлся пересмотр основ и уставов существующего государственного управления. В том же году было образовано II отделение собственной Е.И.В. Канцелярии, где под руководством М.М.Сперанского шло составление Полного собрания законов, а также Свода действующих законов в систематическом порядке.

«Оттесняя на второй план Государственный совет, «Собственная Его Величества канцелярия»  постепенно приобретала особое значение. Она была органом, связывающим царя с правительственными учреждениями по всем важнейшим вопросам государственного управления. Во второй четверти XIX в. эта канцелярия превратилась в непосредственный аппарат при императоре и рассматривала все важнейшие вопросы жизни страны. Аппарат канцелярии разрастался, его структура усложнялась, появились отделения канцелярии: первые три были образованы в 1826 г., четвертое – в 1828 г., пятое – в 1836 г. и шестое -  1842 г.»

В 1837—1841 гг. оформлено сословное управление государственных крестьян по реформе  министра государственных имуществ П.Д. Киселева, одного из умнейших сановников того времени.  Но попытки реформирования управления государственными крестьянами  и инвентарной реформы, проводимой в юго-западных губерниях, зачастую приводили к противоположным  результатам. Было реорганизовано управление государственными крестьянами: в каждой губернии создавалась палата государственных  имуществ с большим штатом чиновников. В отдельных уездах образовывались подчиненные палате округа государственных имуществ, во главе которых стояли окружной начальник и его помощники.