Сибирская реформа 1822

     Обсуждение законопроектов, подготовленных М.М. Сперанским и его сотрудниками, почти не встретило оппозиции в Сибирском комитете. Исключение составила лишь разработка вопросов, связанных с порядком управления на Алтае. Местное управление Колывано-Воскресенского (с 1834 г. Алтайского) горного округа находилось в ведении Кабинета его императорского величества и было поручено его канцелярии во главе с начальником горных заводов. Приписное крестьянство находилось в двойной административной зависимости: кроме власти горных чиновников, на него распространялась по суду о тяжких преступлениях и по платежу казенных податей власть томского губернского начальства. М.М. Сперанский предлагал сблизить положение приписных крестьян с государственными, передав их в ведение по суду и полиции из кабинетского в общегражданское ведомство. Это привело бы к разрушению административной обособленности горного округа и превращению его в органическую часть Томской губернии. Но данное предложение провести через Сибирский комитет М.М. Сперанскому не удалось. Было принято компромиссное решение - соединить должности томского губернатора и начальника горных заводов в одном лице. Кабинету удалось сохранить свое преимущественное положение, оставив за собой право представлять кандидата на этот пост из генералов корпуса горных инженеров. При таком порядке неизбежно томский губернатор должен был больше внимания уделять горным заводам, чем всем прочим нуждам губернии. По судебным и полицейским делам приписные крестьяне были подчинены губернскому, окружному и волостному управлению, но заводские повинности и хозяйственное управление осталось в руках горного начальства. В ведении горного начальства сохранялись: сбор податей, земские повинности, рекрутская повинность, продовольственная часть (ПСЗ-I. № 29124)^..

Административная  реорганизация Сибири 

   В соответствии с реформой 1822 г. произошло административное  разделение Сибири на два генерал-губернаторства - Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское, административными центрами которых стали соответственно Тобольск и Иркутск. Фактически Сперанский произвел разделение Сибири на две части - Западную и Восточную. При этом он основывался на естественной границе края, проходящей по Енисею, на которую и ранее указывали известные российские географы-путешественники Паллас и Гмелин.

    В состав Западно-Сибирского генерал-губернаторства  были включены Тобольская, Томская  губернии и Омская область.  К Восточно-Сибирскому генерал-губернаторству  отнесли Иркутскую и Енисейскую губернии, Якутскую область, Охотское и Камчатское приморские и Троицко-Савское пограничное управления. В Енисейскую губернию с центром в Красноярске были включены уезды, выделенные из состава Томской и Иркутской губерний. 

Отныне  в край посылались два генерал-губернатора. По этому поводу Сперанский справедливо отмечал, что с подобным разделением "соединяются все удобства" управления огромным сибирским краем.

     В соответствии с "Учреждением"  устанавливалась следующая административно-территориальная иерархия края. Губернии и области делились на округа, а те, в свою очередь, на волости и инородные управы. В результате была создана четырехуровневая система сибирского управления: главное, губернское, городское, волостное и инородное.

Высший  уровень - Главное управление - составляли генерал-губернатор и возглавляемый им совет. Проводимая реформа имела ряд существенных особенностей. Одной из них явилось учреждение в обоих генерал-губернаторствах советов на всех уровнях управления. Следует заметить, что это было новшеством не только в сибирской, но и в общероссийской административной практике. Главная задача, которая стояла перед Сперанским как основным разработчиком сибирской реформы, заключалась в установлении законности в управлении. Решение ее реформатор видел в создании такой системы, которая положила бы конец злоупотреблениям и произволу. При этом генерал-губернаторская власть должна была стать прежде всего органом надзора.

     По мысли Сперанского, именно  советы могли стать той структурой, которая бы ограничила произвол высших сибирских начальников. Современники реформы высоко оценили новшество: советы "принесли огромную пользу; идея их была хороша. Они именно ограничивали произвол губернаторов". Между тем практика показала, что надежды реформатора оказались напрасными, поскольку сохранялась традиционная ситуация, при которой генерал-губернатор обладал всей полнотой власти в регионе. Не случайно местные жители называли его "господин главный начальник".

      Одной из причин сложившейся  ситуации был неудачный принцип комплектования совета. В совет входило шесть чиновников, половина  которых назначалась по представлению (т.е. фактически по выбору) самого генерал-губернатора. Совершенно очевидно, что эти члены совета даже не пытались ограничивать генерал-губернатора, оказывали ему всяческую поддержку и крайне редко высказывали свое несогласие с мнением "главного начальника", дабы не лишиться своей должности, потому что "всякий дорожит своим местом и зависящей от него довольной жизнью". Вследствие этого власть генерал-губернатора только внешне была ограничена советом; фактически же "все дела решались по его (генерал-губернатора. - Авт.) произволу. В журнал совета обыкновенно вносились и подписывались только его приказания".

    Совет Главного управления учреждался под председательством генерал-губернатора. Состоял он, как уже указывалось, из шести советников, трое из которых "яко производители дел" назначались по рекомендации генерал-губернатора, и трое по "представлению" министерств (внутренних дел, юстиции и финансов) и утверждались императором. В случае недостатка последних предусматривалась возможность включения в состав совета гражданского губернатора, председателей губернских мест (губернского правления, казенной палаты и суда) и губернского прокурора.

      В соответствии с "Учреждением" 1822 г. именно эти "члены совета  от министров должны были быть  противовесом генерал-губернаторской  власти, т.е. не допускать ее  до произвола; на самом же деле выходило, что эти противовесы были покорными слугами власти, а если кто вздумал высказывать мнения, неугодные генерал-губернатору, такого смельчака убирали с места".

     Главное управление должно было  контролировать деятельность местной администрации. При этом надзор имел двойственный характер: часть дел являлись прерогативой исключительно генерал-губернатора, другие же должны быть предварительно обсуждены и "уважены в совете", и только затем утверждены "главным начальником" края. В компетенцию совета входили три категории дел: надзор и ревизия губернских учреждений, судебные споры - случаи несогласия гражданского губернатора с решением губернских судов и вопросы, касающиеся хозяйственной жизни генерал-губернаторства.

     Таким образом, сферу влияния генерал-губернатора составляли наиболее важные вопросы управления, надзор за деятельностью местных управлений путем ревизии их дел, назначение и увольнение чиновников, а также представление к наградам. Между тем последнее обстоятельство вызывало крайнюю озабоченность со стороны местных чиновников. В том, что генерал-губернатор на совершенно законных основаниях, исключительно по собственному усмотрению (т.е. желанию), мог сменять и "смещать в канцелярское звание даже высших местных чиновников, например, советников", они видели "особенно широкий произвол".

     По аналогичной схеме были  организованы губернское и окружное  управления. Фактически они являлись  прямым проецированием Главного  управления на соответствующие  уровни.

Второй  уровень управления, которым являлось губернское, - разделялось по "Учреждению для управления Сибирских губерний" на общее и частное. Общее губернское управление составляли гражданский губернатор и совет под его председательством. В состав совета входили председатели губернского правления, казенной палаты, губернского суда и губернский прокурор^..

Основной  задачей общего губернского управления являлся надзор за местной администрацией. Для губернского управления (как и для Главного управления) надзор был двояким: часть дел находилась в компетенции непосредственно гражданского губернатора, другие же нуждались в предварительном обсуждении губернского совета.

    Контроль за функционированием  местной (губернской, областной и окружной) администрации губернатор осуществлял через личное обозрение всех местных управлений и ревизии их дел. В исключительной власти губернатора было назначение и увольнение чиновников, утверждение членов дум, городового суда, ратуш, волостных голов, а также представление к наградам. Гражданскому губернатору был также позволен пересмотр уголовных дел, что фактически означало легитимность вмешательства администрации в судопроизводство.

Как и  Совет Главного управления, губернский совет имел статус лишь законосовещательного органа и никаким образом не мог ограничить личную власть губернатора. Губернский совет выполнял те же функции, что и Совет Главного управления, только в масштабе губернии, а именно: надзор и ревизия дел в подчиненных местных (окружных, волостных) управлениях, рассмотрение жалоб на нарушение судебной процедуры и хозяйственные дела губернии.

Частное (т.е. отраслевое) губернское управление состояло из губернского правления (дела полиции), казенной палаты (хозяйственные дела) и губернского суда (гражданские и уголовные дела).

    Губернское правление составляли  председатель и четыре советника,  причем каждый из них имел "свою  определенную часть дел".

   В ведении губернского правления  находились административно-полицейские и хозяйственные вопросы, в соответствии с которыми все дела губернского правления разделялись на четыре отделения, одно из которых составляло экспедицию о ссыльных. При губернском правлении, согласно штатному расписанию, состояли приказ общественного призрения, архитекторская часть, типография, медицинская управа и канцелярия, где сосредоточивалось делопроизводство и архив^..

Казенная  палата состояла из председателя и "положенного  в штате числа советников". Основными функциями палаты были хозяйственно-финансовые вопросы: управление государственными имуществами, распределение земель, межевание (хозяйство); сбор и распределение налогов и различных сборов (движение казенных сумм); ревизия всех счетов, составление годовых отчетов "о доходах и расходах по губернии" (контроль). При палате состояли рекрутское присутствие, землемерная и механическая части, канцелярия и архив.

   Губернский суд состоял из  председателя и четырех советников. Суд рассматривал как гражданские, так и уголовные дела.

Прокурорский  надзор в губернии осуществлял губернский прокурор и назначенные ему в  помощь два губернских стряпчих (соответственно по гражданским и уголовным делам), замечания которых "по неправильному  или медленному производству дел в местах областных и окружных" рассматривал губернский совет.

   Суд и прокурорский надзор  в Сибири были подотчетны администрации.  Приговоры по судебным делам  утверждал губернатор, и в случае  его несогласия с решением  губернского суда пересмотр дел осуществлялся Советом Главного управления.

    Третьей степенью управления  являлось окружное. В первой четверти XIX в. уезды в Сибири были  переименованы в округа. "Учреждением"  Сперанского Иркутская губерния  была разделена на пять округов: Иркутский, Ниждеудинский, Верхнеудинский, Нерчинский и Киренский. Заметим, что сибирские округа существенно различались по количеству проживающих в них людей. Безусловно, имперское правительство вынуждено было учитывать подобные обстоятельства при разработке и реализации своей административной программы в сибирском регионе. Поэтому территориально-демографический фактор учитывался при создании "Сибирского учреждения" М. Сперанского. В зависимости от количества проживающего населения округа и города подразделялись на три типа: малолюдные, средние и многолюдные. Набор административных учреждений в том или ином округе или городе напрямую зависел от количества народонаселения в нем (полный набор полагался в многолюдных, в средних и малолюдных он был значительно сокращен).

   Таким образом, общее и частное  управления полагались лишь в  многолюдных округах (таковыми  являлись Нижнеудинский, Верхнеудинский, Нерчинский), в средних округах  (Иркутский, Киренский) предусматривалось  частное управление, а в малолюдных все управление сосредоточивалось в руках земского исправника.

    В состав общего окружного  управления входили окружной  начальник и окружной совет,  состоящий из городничего, окружного  судьи, земского исправника, окружного  казначея, стряпчего и городского главы, если в городе была дума.

Основной  функцией общего окружного управления был надзор за деятельностью местной (окружной, городской и волостной) администрации, назначение и увольнение "канцелярских чинов", представление  к наградам и пр.