Сибирская реформа 1822

Введение 

     Чтобы полнее представить задачи  реформирования сибирского управления  и условия их реализации, необходимо  сделать несколько замечаний  об общих направлениях административной  политики самодержавия начала XIX в. Самодержавие пыталось не  просто систематизировать разрозненные законодательные акты, но и внести в государственный строй новые принципы, провести правовую модернизацию аппарата управления^.. Для М.М. Сперанского, игравшего главную роль в кодификации законов, конституционные преобразования означали прежде всего желание подвести фундаментальную правовую основу под административную организацию, рационализировать процесс управления, осуществить разделение властей, законодательно регламентировать управленческие процедуры, сохранив при этом на всех уровнях единство власти. Важнейшими средствами борьбы с недостатками бюрократического аппарата представлялись четкие инструкции и рационально организованный унифицированный административный механизм. В записке "О положении империи и мерах к пресечению беспорядков и введении лучшего устройства в разные отрасли, правительство составляющие" (1814 г.) В.П. Кочубей настаивал на необходимости издания инструкции генерал-губернаторам и губернаторам, указывал на повсеместную запутанность компетенций губернских правлений и казенных палат, что приводит к медленности делопроизводства и конфликтам между губернаторами и вице-губернаторами. Злоупотребления в нижних земских судах требовали также обратить внимание на реорганизацию уездного управления. В качестве же первоочередной меры В.П. Кочубей предлагал повсеместно назначить генерал-губернаторов, "дабы установить в губерниях единство начальства"^.. Все громче раздавались голоса в защиту самостоятельности губернаторов, усиления их власти в губерниях. Указом 30 октября 1816 г. Александр I запретил директорам министерских департаментов требовать объяснений от губернаторов. Укреплялась связь между монархом и губернаторами. Кроме ежегодных всеподданнейших отчетов, губернаторы обязывались через каждые три месяца доводить до монарха сведения о делах, которые не получили разрешения в министерствах^..

   В правительственных кругах в  эти годы появляются проекты,  предусматривающие децентрализацию  местного управления. В 1816 г. был  составлен проект учреждения  наместничеств в России. Предложения  о децентрализации управления  высказывал в 1819 г. государственный контролер Б.Б. Кампенгаузен. Разделение империи на 12 наместничеств предусматривалось проектом "Российской уставной грамоты", который готовился в 1818-1820-х гг. В связи с этим конституционным проектом стоит "эксперимент" с созданием в 1819г. генерал-губернаторства с центром в Воронеже. При генерал-губернаторе планировалось создать совещательный совет, дать генерал-губернатору особую инструкцию. В отличие от екатерининских генерал-губернаторов и наместников планируемое высшее местное начальство должно было стоять во главе больших административных групп (4-5 губерний) и заниматься не мелочными делами текущего управления, а наиболее важными и надзирать за деятельностью органов власти на местах. Модель государь - Государственный совет, министр - совет министра переносилась и на местное управление. Самодержавие стремилось создать сильную административную власть на местах, поставить наместника (генерал-губернатора) в один ранговый ряд в бюрократической иерархии с министром.

    В 1821 г. во "Введении к наместническому (областному) учреждению" М.М. Сперанский разъяснял, что нужно найти способы приспособить министерскую систему к местному управлению. Он считал, что генерал-губернаторы должны стать, как и министры, членами Комитета министров и Первого департамента Сената. Наместническое (генерал-губернаторское) управление, таким образом, явилось бы в виде министерства, действующего на месте^.. Чтобы добиться лучшей координации действий местной высшей власти и власти министерской, предполагалось, что в наместническом совете пять из шести членов будут избираться министрами и заведовать соответствующими отраслями управления. 

   Помимо общих тенденций в административной  политике были и конкретные причины, вызвавшие ревизию М.М. Сперанского. Царизм должен был как-то реагировать на непрекращающийся поток жалоб о злоупотреблениях сибирских чиновников. Безнаказанность местной администрации подрывала в глазах населения авторитет самодержавной власти, что было чревато социальными конфликтами. "Темные поборы", взяточничество, казнокрадство, административный произвол снижали податные возможности сибирского населения, что наносило ощутимый ущерб фискальным интересам царизма. В недостатках управления видели одну из главных причин растущей недоимочности населения Сибири. Ревизия должна была выявить новые возможности повышения доходности края, успокоить население и водворить новый порядок в местном государственном аппарате.

   Ревизия Сибири, одновременно с назначением генерал-губернатором, была поручена указом 22 марта 1819 г. М.М. Сперанскому, находившемуся в опале и занимавшему скромный пост пензенского губернатора. Вместе с царским рескриптом 31 марта с фельдъегерем М.М. Сперанскому были доставлены в Пензу письма (частное и официальное) гр. А.А. Аракчеева, выписка из положения Комитета по делам Сибирского края, инструкция для ревизии и еще ряд бумаг. Однако имеет смысл обратить особое внимание на некоторые моменты, проливающие свет на административную политику самодержавия в Сибири в первой половине XIX в.

   Хотя М.М. Сперанский и был  назначен генерал-губернатором, но  его пребывание в крае было  оговорено как временное - год-полтора.  Получив назначение, он отчетливо  сознавал, что управлять Сибирью при существующем порядке вещей невозможно. "Как вы могли себе представить, - писал М.М. Сперанский 13 мая 1819 г. А.А. Столыпину, - что я пущусь управлять Сибирью, коею никто и никогда управить не мог?". Впрочем, и само царское правительство пришло к пониманию, что улучшение не наступит без изменения системы управления. Александр I предписал М.М. Сперанскому наряду с ревизией "сообразить на месте полезнейшее устройство и управление сего отдаленного края и сделать оному начертание на бумаге".

      М.М. Сперанский воплощал в себе идеальный тип бюрократа-реформатора, основные черты которого подметил еще С.М. Середонин: "своеобразная универсальность, энциклопедичность, гибкость характера и ума, удивительная работоспособность и самоуверенность". Оказавшись в Пензе губернатором, он смог сверх своих значительных теоретических познаний приобрести практический опыт местного управления, на себе почувствовать все пороки губернской администрации. Здесь у М.М. Сперанского созрел свой подход к реформированию местного управления. В лучшем устройстве губернских учреждений ему виделся способ улучшить управление в стране в целом, предварить административными преобразованиями реформы политические, дабы избежать серьезных потрясений. "Словом, - считал он, - добрая администрация есть первый шаг, а в администрации правила и учреждения занимают первое место; выбор и наряд исполнителей - второе; следовательно, начинать с них есть начинать дело с конца"^..

   Отличалась ревизия М.М. Сперанского  и хорошей организацией. Основная  работа была сосредоточена в  канцелярии сибирского генерал-губернатора,  куда М.М. Сперанскому удалось  привлечь несколько талантливых  сотрудников (в их числе был  и будущий декабрист Г.С. Батеньков). Канцелярия разделялась на четыре отделения, в которых дела распределялись по отраслевому принципу: I отделение занималось делами по Министерствам полиции и юстиции; II отделение - по Министерству финансов; III отделение - по Министерствам внутренних дел, духовных дел и народного просвещения, а также иностранных дел; IV отделение - по Военному министерству. Однако общий состав чиновников оставался неудовлетворительным. М.М. Сперанский жаловался, что не может даже "составить своей канцелярии" и должен довольствоваться теми сотрудниками, которых в основном подыскал в Сибири. Значительную часть работы ему пришлось проделать самому. Он зачастую не мог положиться на своих подчиненных не только по их неспособности ("кому у меня писать, когда и переписать даже некому"), но и по враждебности некоторых из них, объясняемой приверженностью к прежнему сибирскому правлению^..

     М.М. Сперанский лично объехал  большую часть Сибири, посетил  кроме губернских городов Омск, Верхнеудинск, Кяхту, Семипалатинск и др. Для расследования наиболее сложных и запутанных дел в отдельных местностях были учреждены специальные комиссии: Нижнеудинская, Верхнеудинская, Иркутская. Специальные чиновники были отправлены с ревизией в Нарым, Туруханск и Киренский уезд, были подготовлены записки о состоянии дел в Охотско-Камчатском крае. Ревизия выявила вопиющие случаи произвола, казнокрадства и взяточничества. Но решимость карать виновных у М.М. Сперанского улетучивалась по мере продвижения на восток. В.И. Вагин отмечал, что "жалоб на лихоимство было так много, а законы против него так жестоки, что М.М. Сперанский решился исключить слово взятки из сибирской ревизии". Основная масса злоупотреблений оказалась связана с заготовкой хлеба, распределением земских и волостных повинностей, податей, ясака, управлением торговлей и промышленностью. В итоге - два губернатора (томский и иркутский) и 48 чиновников были отданы под суд, 681 человек оказались замешанными в противозаконных действиях (в том числе 174 чиновника и 256 "инородческих начальника"). Сумма взысканий простиралась до трех миллионов рублей. И.Б. Пестеля же обвинили лишь в том, что он, находясь в Петербурге, передоверил управление своим подчиненным, и поэтому ограничились удалением его от службы.

Очевидно, что в действительности количество чиновников, попавших в поле зрения ревизоров, было значительно больше. Об этом свидетельствовал и сам М.М. Сперанский: ":Кроме самых решительных  и вопиющих случаев удерживаюсь  я обвиняемых отдаванием под суд, ограничиваясь их удалением, да и тогда только, когда есть возможность их заменить. Но возможность сия весьма редка, ибо здесь вопрос не в выборе людей честных или способных, но в положительном и совершенном недостатке даже и посредственных, даже и людей неспособных". Это была одна причина снисходительности М.М. Сперанского. Другая причина заключалась в необходимости учитывать наличие у И.Б. Пестеля и Н.И. Трескина могущественных покровителей. Поле для проведения ревизии и реформирования ограничивалось не только возможностями самой Сибири, но и необходимостью учитывать настроения в петербургских сановных сферах. Это заставляло М.М. Сперанского быть чрезвычайно осторожным.

Третья, и наиболее важная, причина заключалась  в том, что основу выявленных злоупотреблений М.М. Сперанский видел не только в личных недостатках тех или иных представителей сибирской администрации, но и в несоответствии образа управления условиям Сибири. Н.М. Ядринцев отмечал, что "с высоты государственной точки зрения" М.М. Сперанский определил управление И.Б. Пестеля "как часть предшествовавшей системы"^.. Непосредственное знакомство с краем укрепило М.М. Сперанского в мысли, что "различие между Сибирью и внутренними губерниями столь велико, что никакое учреждение, для сих губерний изданное, не может быть свойственно Сибири без значительных изъятий и применений".  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

                      Создание  Сибирского комитета 
 

   По возвращении М.М. Сперанского  в Петербург для рассмотрения его отчета и плана реформ 21 июня 1821 г был создан I Сибирский комитет. Учреждение такого комитета не было принципиально новым явлением в законодательной и административной практике царизма. В этом можно видеть отчасти возврат к опыту Сибирского приказа. Существовала объективная потребность иметь высший орган, который бы смог не только объединить управление Сибирью, но и разгрузить другие высшие государственные учреждения. Однако I Сибирский комитет имел отличия от своего непосредственного предшественника - Комитета по делам Сибирского края. Более стабильный состав членов, длительное существование, своя канцелярия, а самое главное - широкие полномочия. Имел он и большую автономность по отношению к Комитету министров, который был его прототипом. Не случайно, в отличие от Сибирского комитета, Комитет министров называли "Большим комитетом".

      На заседании 3 ноября 1821 г. были  конкретизированы функции Сибирского  комитета: "1) Подробное рассмотрение  общего и частных предположений по предмету устройства Сибирского края. 2) Постепенное введение  в действие по мере соображения и начертания приличных к тому правил. 3) Рассмотрение новых мер, от местных управителей представляемых. 4) Разрешение затруднений, которые может встретить местное управление при введении новых положений и руководство  в высшем отношении на основании принятых начал". По всем этим вопросам сибирские генерал-губернаторы должны обращаться непосредственно в Комитет, но в ходе обычного управления сохранялся общий порядок отношений с министерствами. Комитет мог осуществлять координационные функции при определении правительственной политики по отношению к Сибири, ускоряя рассмотрение сибирских дел и в какой-то мере объединяя действия разрозненных ведомств и сибирских генерал-губернаторов. Сибирский комитет не имел регулярных заседаний и собирался по мере накопления дел. Его положения поступали на утверждение прямо к царю, минуя другие инстанции. I Сибирский комитет действовал до 1838 г. и занимался не только обсуждением реформ, их реализацией, но и многочисленными вопросами текущего управления. В период своего существования он наряду с Азиатским комитетом являлся высшим государственным учреждением для всего азиатского региона империи. Однако полностью сосредоточить в Сибирском комитете высшее руководство краем не удалось, с ним успешно конкурировали Государственный совет, Сенат, Комитет министров, III отделение Собственной е. и. в. канцелярии и даже министерства.

   При учреждении I Сибирского комитета  его председателем был назначен министр внутренних дел В.П. Кочубей, с давних пор покровительствовавший М.М. Сперанскому. В первый состав комитета вошли также: министр финансов Д.А. Гурьев, министр народного просвещения и духовных дел А.Н. Голицын, государственный контролер Б.Б. Кампенгаузен, А.А. Аракчеев и М.М. Сперанский. Примечательно, что с тремя из них (В.П. Кочубеем, А.Н. Голицыным и А.А. Аракчеевым) М.М. Сперанский, находясь в Сибири, состоял в переписке. В первый период деятельности комитета особенно сильно ощущалось влияние А.А. Аракчеева. Батеньков служил под началом А.А. Аракчеева еще и в Отдельном корпусе военных поселений, а сама канцелярия Сибирского комитета некоторое время помещалась в казармах штаба "поселенного графа Аракчеева полка".

     Заручившись поддержкой А.Н. Голицына и В.П. Кочубея, а самое важное - А.А. Аракчеева, М.М. Сперанскому удалось быстро провести через Сибирский комитет свои реформаторские проекты. За короткий срок (с 28 июля 1821 г. по 19 мая 1822 г.) в Сибирском комитете был рассмотрен целый пакет законодательных актов. Всего 22 июля 1822 г. было утверждено царем 10 законов, составивших особое "Сибирское учреждение" ("Учреждение для управления сибирских губерний", "Устав об управлении инородцами", Устав об управлении киргиз-кайсаков", "Устав о ссыльных", "Устав об этапах", "Устав о сухопутных сообщениях", "Устав о городовых казаках", "Положение о земских повинностях", "Положение о хлебных запасах", "Положение о долговых обязательствах между крестьянами и между инородцами").