Реформаторская деятельность Александра II

      В законодательстве России XIX в. термин "самоуправление" не употреблялся. Возможно, это объясняет тот факт, что первые исследователи оперировали не этой дефиницией, а понятием "децентрализация". Децентрализация рассматривалась как перенесение известной власти на места, ближе к гражданам, и переход ее "из рук администрации чиновной в руки выборных собраний"⁹.

      Смешение понятий "децентрализация", "самоуправление", провинциальное управление" являлось недостатком первых российских исследователей местного самоуправления, но недостаток этот перекрывался тем положительным моментом, что, пользуясь сравнительно-историческим методом, они показывали совершенную новизну созданных в России земских и городских учреждений по сравнению с дореформенным местным управлением, а исходя из этой новизны старались найти характерные признаки самоуправления.

      "Общее"  понятие самоуправления, как самостоятельного  осуществления социальными группами задач внутреннего государственного управления, было дано И.И.Евтихиевым³, который помимо этого говорил о разграничении "предметного" и местного самоуправления. Особенность предметного самоуправления он видел в осуществлении его органами вполне определенной задачи, выполнение которой не связывалось непременно с территориальным делением. Определение самоуправления в широком смысле давал и М.И.Свешников, понимавший под самоуправлением такое участие народа в государственной власти, которое дает этому участию "свободно проявлять желания народа и действовать лишь под контролем суда, правительства и всего общества, другими словами, исполнение государственных обязанностей в пределах закона путем свободно-выборных должностей".

      Уже в середине XIX в. было ясно, что общественно-хозяйственная теория не может объяснить своеобразия самоуправления в системе государственного управления. Сложно построенные теоретизирования, основанные на попытках установить, какие именно дела управления должны быть признаны чисто хозяйственными, чисто местными, негосударственными (не заключающими в себе элемента власти), приводили к тупиковой ситуации по причине того, что дел таких было невозможно найти. Все те задачи, осуществление которых предоставлялось органам местного самоуправления (дорожное строительство, управление народным образованием, здравоохранением и т.п.) по своему содержанию ничем не отличались от местных задач государственного управления.

      Они являлись задачами государственного управления потому, что, во-первых, государственными законами на органы местного самоуправления возлагалась обязанность исполнения этих задач; во-вторых, потому, что эти задачи в определенной своей части исполнялись органами государства и были важны с общегосударственной точки зрения. Добавим, что и полномочия органов местного самоуправления, в частности, в сфере установления и взимания местных налогов, являлись государственно-властными.

      Органы  местного самоуправления имели право  издания обязательных для населения  постановлений - административных актов. Эта функция придавала органам самоуправления характер органов публичной власти, что резко отличало их от всякого рода обществ и союзов.

      Таким образом, теория общественно-хозяйственная  не имела достаточной аргументации, а потому в российской науке она не заняла сколько-нибудь значительного места, в отличие от теорий, признающих государственный характер самоуправления, а именно возложение на местное общество осуществления задач государственного управления.

      Следовательно, совершенно четко определились два направления политико-правовой мысли в вопросе о реформировании местного самоуправления. Представители обоих направлений пришли к выводу о необходимости изменить существующее положение земства (в стороне от общей системы государственного управления), но расходились в вопросе о том, как это сделать. Следует отметить, что в российской юридической науке господствовала точка зрения, признававшая необходимость расширения области самоуправления, включения земских учреждений в ряд государственных органов на условии объединения в руках земства всей власти в губернии и уезде, что сделало бы ненужными все многочисленные присутствия с их армией чиновничества.

      Войти равноправным партнером в цивилизованный мир, преодолеть стадиальное отставание России от развитых европейских стран можно было лишь отменив архаичное крепостное право и реформировав самодержавное государственное устройство. Предпосылки и характер реформ государственного строя 60-90-х гг. XIX в. определены политической ситуацией, сложившейся в результате отмены крепостного права в 1861 г.

      Анализ  тенденций социально-политического  развития России XIX в. свидетельствует: даже конституционные проекты, в которых большинство историков видит объективное отражение интересов новых буржуазных слоев общества, на самом деле отвечали потребностям и дворянской элиты, разрабатывались в ее среде.

      Один  из столпов либерализма, советник Александра II К.Д. Кавелин прямо говорил, что в конце 50-х - начале 60-х гг. XIX в. выиграть от введения в стране конституционных институтов мог только один, наиболее организованный и политически развитый класс — дворянство. Революционер-демократ Н.Г. Чернышевский в своих «Письмах без адреса», обращенных к Александру II, признавал, что единственной силой, способной последовательно провести в жизнь назревшие реформы, является дворянство. Усиление веса дворян в органах центрального и местного управления в ходе Великих реформ можно рассматривать и как компенсацию тех экономических потерь, которые понесли помещики с отменой крепостного права.

      "Положение от 19 февраля" вызвало резкое обострение политической обстановки в стране. Современные научные изыскания доказывают: пик крестьянских выступлений пришелся на период не до, а после отмены крепостничества. Это связано с ограниченностью проводившейся реформы, с ее выкупами, отрезками и прочими ограничениями. Поэтому требовались решительные действия по укреплению государственной власти в центре и на местах.

      На  фоне косности и невежества основной массы прозябающих без обязательной государственной службы в своих поместьях дворян, выделялась бюрократическая элита; ее характерные черты: высокий образовательный уровень, восприимчивость к либеральным идеям, сотрудничество с прогрессивными общественными деятелями, литераторами, учеными. Например, в 1845 г. при Министерстве Внутренних Дел создано Русское географическое общество под председательством второго сына Николая I великого князя Константина. Из этого общества вышел лидер либеральных демократов Н.А. Милютин - вдохновитель всех либеральных проектов государственного переустройства рассматриваемого периода.

      Идея  необходимости преобразования местного управления на новой основе возникла еще в ходе подготовки положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. В середине 1859 г., в период разработки крестьянской реформы в губернских комитетах, появился документ, оцененный позже как наиболее полная программа преобразований местного управления¹⁰.

      Пунктом 16 Высочайшего повеления от 25 марта 1859 г. постановлялось, что необходимо предоставить хозяйственно-распорядительному управлению в уезде большее единство, большую самостоятельность и большее доверие, а также определить степень участия каждого сословия в хозяйственном управлении. Таким образом, принцип исключительно хозяйственной роли будущих земских учреждений был предопределен. Из него исходили все дальнейшие законопроектные работы. Но не только им руководствовались законодатели при разработке закона о самоуправлении. Другими принципами, как мы видели выше, должны были стать единство, самостоятельность и доверие. Задача перенести эти принципы в законопроект легла на созданную Высочайшим повелением 23 октября 1859 г. при Министерстве внутренних дел Комиссию о губернских и уездных земских учреждениях, в состав которой вошли крупные царские чиновники во главе со статс-секретарем М.Н. Милютиным. На рассмотрение Комиссии были представлены "Соображения об устройстве земско-хозяйственного управления", составленные одним из членов Комиссии Я.А. Соловьевым¹¹.

      Комиссия  о губернских и уездных земских  учреждениях должна была решить вопрос о компетенции органов земского самоуправления. Члены комиссии пытались воспользоваться понятием "местного интереса" для разделения всех дел управления на дела земские и дела правительственные. Заметим, что понятие правительственных дел использовалось исключительно для определения сферы полномочий центральной власти.

      Практические  соображения заставили членов комиссии при определении предметов ведения  местного самоуправления отрешиться от абстрактных поисков критериев  деления этих дел на специфические общественные, местные, и государственные. Понятию местного общественного интереса была предпочтена формулировка, которая проводила раздел между земскими и правительственными делами там, где такое деление возможно, и которой на земские учреждения возлагались известные обязанности перед государством.

      В целом "Соображения о земско-хозяйственном  устройстве" являются тем документом, который показывает нам взгляды  определенной части российского дворянства на самоуправление, как на необходимое для послереформенной России явление.

      Стремление  полнее изолировать земские учреждения в системе власти диктовалось  столько же опасениями со стороны  реакционной части правительственных чиновников перед возможным вторжением земства в круг государственных дел, сколько и желанием либерально настроенных деятелей полнее обеспечить самостоятельность и независимость земских учреждений. Создание земских учреждений, внедрение их в русскую жизнь должно было, по мысли либералов, явиться первым шагом к далекому идеалу правового государства. Такое отношение к местному самоуправлению питало в дальнейшем идеологию земского либерализма. На деле изоляция земства в системе государственного управления лишь облегчила реакционно настроенным силам ограничение компетенции земских учреждений возможно более узкими пределами. Как отмечалось в литературе, это противопоставление каких-то особых земских дел делам государственным внесло вообще немало осложняющей путаницы в судьбы земства и не раз отражалось неблагоприятно на земских интересах.

      Развитие  капитализма в России и вызванный  этим рост городов и городского населения привели к усилению роли города в экономической, культурной и политической жизни государства. В силу этого вопросы управления городами, налаживания коммунального хозяйства приобретали особое значение. Законодательство, регулировавшее устройство городского общественного управления, запутанное и неопределенное, перестало соответствовать уровню социально-экономического развития городов. Вплоть до начала 70-х годов XIX в. основным законодательным документом оставалась «Жалованная грамота городам» (1785 г.).

      Выборного представительного органа, наделенного распорядительными функциями, не было, они осуществлялись собранием «Городского общества». В его состав входили лица, принадлежащие исключительно к городским сословиям: купечество, почетные граждане, мещане и ремесленники. Проживавшие в городах дворяне, лица духовного звания, разночинцы, сельские обыватели были отстранены от участия в общественных делах.

      Единственным  городом, имевшим до отмены крепостного права особое общественное устройство, был Петербург. Реформа столичного управления была проведена в 1846 г.¹² Организация общественного управления в Петербурге строилась на сочетании буржуазного и сословного начал. В 1862-1863 гг. в ответ на поступившие ходатайства организация управления, аналогичная петербургской, была распространена на Москву и Одессу.

      В 1862 г. Министерство внутренних дел возбудило  вопрос о городской реформе и получило санкцию царя. 20 марта 1862 года последовало «Высочайшее повеление безотлагательно приступить к улучшению общественного управления во всех городах империи».¹³ Для более объективной и всесторонней оценки городского управления министром внутренних дел Валуевым был разослан циркуляр от 6 апреля 1862 года, направленный на организацию в городах всесословных комиссий для сбора материалов по городской реформе. В качестве руководства для комиссий Министерством внутренних дел была разработана обширная программа исследуемых вопросов с подробными разъяснениями каждого из них. Программа начинается с выяснения важнейших недостатков в существующем городском управлении. Среди недостатков Министерство внутренних дел особо выделило четыре: 1) все городские дела сосредоточены в руках лишь податных сословий; 2) отсутствие в городах общей думы; 3) полное слияние дел совещательных с исполнительными; 4) отсутствие правильного разграничения в правах и обязанностях общественных учреждений и различных должностных лиц.

      В 1864 году Хозяйственный департамент  на основе заключений 40 городских комиссий составил два проекта - «Положение о городском общественном управлении» и «О городском хозяйстве». Эти проекты были переданы на рассмотрение во Второе отделение Его Императорского Величества канцелярии.

      Высокая оценка материалов по Городской реформе, данная Вторым отделением, положительного влияния не оказала. Принятие закона затянулось на шесть лет.

      В апреле 1870 года исправленный комиссией  проект был рассмотрен в соединенных  департаментах Законов, Государственной  экономии, Гражданских и Духовных дел, а в мае - в Общем собрании Государственного Совета. 16 июня 1870 года, после многочисленных доработок и бюрократических проволочек, Городовое положение, утвержденное Александром II в г. Веймаре, получило силу закона.¹⁴