Роль государственного программирования России

Рассмотрим  основные элементы представленной блок-схемы.

1. Выбор  объекта программы (проекта). Обычно этому элементу уделяют недостаточно внимания. Действует интуиция или текущие интересы лица, принимающего решение (ЛПР), его субъективные представления об узловых противоречиях, смутные представления о путях и сроках решения проблемы, желание получать побольше государственной поддержки ("бюджетного пирога"). Поэтому и программ часто оказывается больше, чем возможность их приоритетного ресурсного обеспечения и эффективного выполнения. Чтобы избежать этого, необходимо опираться на долгосрочный прогноз с выявлением критических точек, разрешение которых позволит обеспечить оптимальную общую траекторию. Предложенный набор сравнительно небольшого числа национальных программ и проектов должен быть подвергнут многократной научной экспертизе, опубликован и публично обсужден и лишь после этого принят Правительством, Федеральным Собранием и утвержден Президентом, приобретя, таким образом, силу закона. Конечно, жизнь меняется, и периодически в этот перечень придется вносить коррективы. Но эти коррективы не должны быть частыми (примерно раз в 4-5 лет) и проходить ту же процедуру. Кстати, такой порядок приняты в США, и в Европейском Союзе.

2. Дерево  целей. Для каждой программы (проекта) необходимо построить дерево целей: генеральную цель, цели 1-го уровня, цели 2-го уровня, а если потребуется, то и 3-го уровня. Причем каждая цель должны быть определена не в общих, неконтролируемых понятиях ("повысить", "усилить" и т.д.), а в конкретно измеримых по количественным параметрах и сроках, показателях, чтобы каждый год можно было оценить степень достижения (или недостижения) поставленных целей и вовремя скорректировать либо прекратить работы, если цель окажется недостижимой.

Главная задача (и трудность) при построении дерева целей – не допустить пропуска одной или нескольких целей, ибо  это резко снизит конечный эффект всех программных работ, а также не включать ложных целей, которые уведут в сторону от логики движения по заданному пути.

3. Система  мероприятий. Следующий этап – принятие по каждому элементу дерева целей последовательно или параллельно – выполняемых мероприятий (работ), которые в полном объеме и в нужные сроки обеспечат достижение каждой цели каждого уровня, и в конечном счете – генеральной цели. Требования здесь те же, что и в предыдущем проекте – не допустить пропуска необходимых мероприятий.

4. Структуризация  программы. Полученный набор мероприятий необходимо структурировать, привести в удобный для дальнейшей работы и управления вид. Первичным звеном, кирпичиком каждой программы является конкретный проект – исследовательский, инвестиционный, организационно-управленческий и т.д. Группа взаимосвязанных проектов объединяются в блоки, те – в подпрограммы и все вместе они образуют матричную, сложную ткань программы. Примерная схема структуры национальной программы приведена на рис. 2. Она включает 5 контуров - исследовательско-конструкторский, инновационно-инвестиционный, организационно-управленческий, кадровый, межрегионального и международного сотрудничества (впрочем, два последних контура могут быть объединены с организационно-управленческим). Каждый контур включает определенный набор подпрограмм, блоков и проектов и имеет свою систему управления.

    Другой разрез структуризации программы – временной: определение и сопряжение (взаимная увязка) сроков выполнения отдельных проектов, их блоков, подпрограмм и построение этапов, очередей выполнения программы. Это предпосылка для создания в конечном счете своего рода дорожной карты ее выполнения на основе прошедших отбор проектов и подпрограмм. Подпрограммы могут строится по матричной системе – объединяя исследовательские, инновационные и организационные проекты для достижения общей конечной цели.

5. Бизнес-планы. После прохождения указанных выше этапов наступает решающий этап: формирование бизнес – планов по каждому проекту и сводных бизнес-планов по блокам, подпрограмм и программе в целом.

Бизнес-планы  по конкретным проектам исследовательского и управленческого контуров, как  правило, включают следующие разделы:

содержании, конкурентоспособность конечных результатов (продуктов) проекта;

исполнители и соисполнители проекта;

необходимые для выполнения проекта ресурсы;

технология  выполнения проекта;

источники финансирования и финансовые потоки;

риски и их минимизация;

эффективность реализации проекта (для коммерческих проектов – срок окупаемости с  учетом фактора времени).

Сводные бизнес-планы представляют суммарные расчеты по проектам определенного блока, подпрограммы, контура.

Интегральный  бизнес-план дает итоговую оценку по национальной программе (национальному проекту) в целом.

6. Отбор  проектов и корректировка программ. На основе информации бизнес-планов осуществляется общая оценка и отбор проектов для включения в национальную программу (национальный проект). Основными критериями являются:

технологический уровень и конкурентоспособность  программных продуктов с учетом ритма смены поколений техники и технологических укладов; 

наличие перспективных рыночных ниш (для  коммерческих проектов) и насущных потребностей общества (для некоммерческих проектов); 

обеспеченность  ресурсами, прежде всего отечественными (интеллектуальными, трудовыми, материальными, природными, финансовыми); 

уровень эффективности – экономической (для коммерческих проектов), социальной, экологической, оборонной, управленческой (для некоммерческих проектов).

Осуществляется  инновационно-технологическая, экономическая и экологическая экспертиза проектов. По ее результатам производится рейтинговая оценка сравнительной интегральной эффективности и ранжирование набора проектов по национальной программе (проекту).

Проекты, получившие отрицательную оценку по одному из критериев, исключаются либо принимаются меры по их оптимизации и достижения положительной оценки либо комплексирования с эффективными проектами. Могут оказаться не эффективными блоки проектов и отдельные подпрограммы. В результате осуществляется окончательный отбор проектов и корректировка по очередям. Может оказаться, что в итоге оценки программа в целом оказывается неэффективной. В таком случае заказчику вносится предложение о прекращении работы над ней.

7. Финансирование  программы. Перед утверждением программы необходимо определить источники ее финансирования. Как правило, национальные программы и проекты, исследовательские, инновационные и управленческие проекты финансируются на многоканальной основе, включающей следующие основные источники:

бюджетное финансирование (федеральный, региональные, муниципальные бюджеты) для проектов коммерческого некоммерческого характера, а также для крупных проектов коммерческого характера в стартовый период; 

вложения  внебюджетных инвестиционных, венчурных, инновационных, экологических, социальных фондов (в том числе международных); 

инвестиции  заинтересованных частных отечественных  инвесторов-корпораций, банков; 

инвестиций  заинтересованных иностранных ивесторов (с ограничениями исходя из национальных интересов); 

самофинансирование участников реализации проектов (особенно на стадии диффузии) нового поколения техники за счет полученной инновационной сверхприбыли (технологической квазиренты).

Соотношения указанных источников меняются в  зависимости от характера проекта, его эффективности и во времени.

8. Управление  программой. Успех реализации программы  зависит от четко выстроенной,  целенаправленной и ориентированной  на конечный результат системы  управления программой и ее  элементами. Общая схема управления  приведена на рис. 3. Она построена на принципе взаимодействия структур на всех уровнях и включает следующие элементы:

Генеральный Совет, включающий ведущих представителей власти, науки и бизнеса, координирующий всю деятельность по выполнению программы  и несущий ответственность за ее результаты; 

Совет заказчиков, включающий генерального заказчика и заказчиков по отдельным  подпрограммам, блокам и программам и ее звеньям, обеспечивает финансирование, приемку, оценку и использование  полученных результатов; 

Научно-технический  совет, объединяющий научного руководителя (генерального конструктора) по программе в целом, научных руководителей (главных конструкторов) по подпрограммам, блокам и проектам; совет отвечает за научно-технологический уровень и научное обеспечение программы и ее элементов, осуществляет авторский надзор в процессе их выполнения; 

Совет директоров (управляющая компания), объединяющий исполнительные органы по программе, ее элементам, обеспечивающий выполнение программы, эффективное использование выделяемых ресурсов, координирующий деятельность всех, участников выполнения программы, информационное и кадровое обеспечение, связь с общественностью и обеспечение привлекательности программ для населения.

Для координации  международного сотрудничества в реализации национальных программ и выхода на мировые рынки потребуется формирование международных инновационно-технологических стратегических альянсов при лидирующей роли входящих в их состав российских компаний.

9. Обеспечение  программы. Для успешного выполнения программы необходимо достаточно полное нормативно-правовое, информационное и кадровое ее обеспечение (по сути дела это обеспечивающие подпрограммы национальной программы).

Нормативно-правовое обеспечение состоит в формировании необходимой законодательной базы, стандартов, регламентов, обеспечивающих создание и функционирование национальной программы и ее элементов. Наряду с базовым федеральным законом "О государственном прогнозировании, стратегическом планировании и национальном програмировании" потребуется федеральные законодательные акты по отдельным национальным программам, учитывающие их особенности, а также подзаконные нормативные акты по важнейшим проблемам реализации национальных программ и проектов. Потребуется полная система нормативов и стандартов, обеспечивающая эффективное и безопасное функционирование полученных результатов программы и ее проектов.

Информационное  обеспечение состоит в сборе, обработке и предоставлении исполнителям статистической, аналитической, прогнозной, научно-технической и нормативно правовой информации в необходимом объеме и в сжатые сроки, в предоставлении в Интернете программы, ее элементов, организации их обсуждения, дистанционного обучения. По каждой национальной программе целесообразно формировать портал Интернета с сайтами как по содержанию и структуре программы, так и подпрограммам и основным проектам.

Кадровое  обеспечение состоит в организации подготовки, переподготовки, повышения квалификации и дистанционного обучения исследователей, конструкторов, инженеров, квалифицированных рабочих, менеджеров, госслужащих по программе и ее элементам, издании и распространении учебников и учебно-методической литературы, организации консультационной службы, повышении квалификации преподавателей и т.п.

10. Мониторинг, приемка и использование программы. Необходим постоянный, внешний по отношению к исполнителям программы мониторинг выполнения программы и полученных результатов. Этот мониторинг целесообразно возложить на статистический орган, разработав для этого специальные формы отчетности и программы периодических обследований. Время от времени аудит по каждой программе может осуществлять Счетная палата, докладывать Государственной Думе и публиковать полученные результаты. Мониторинг будет повышать ответственность органов управления программой за ее выполнение и эффективность.

По каждому  выполненному проекту, очередным подпрограммам  и программам необходимо проводить государственную приемку комиссией, организованной заказчиками с участием представителей государственных органов и гражданского общества. Комиссия оценивает полученные результаты, их соответствие проекту и вырабатывает рекомендации об их использовании.

Специальным постановлением правительства определяется государственный орган, ответственный  за использование полученных результатов, постоянную их эксплуатацию, а также порядок мониторинга за использованием и полученным эффектом.

Применение  научной методологии, разработки национальных программ и проектов, последовательное соблюдение эффективной технологии их включения существенно повысит  эффективность государственного регулирования рыночной экономики, обеспечит ее устойчивое развитие и своевременную сбалансированную трансформацию применительно к требованиям XXI века.

Конкретным  примером современной методологии  построения национальных программ может служит проект национальной научно-инновационной программы "Водородная энергетика", опубликованной в монографии Б.Н. Кузыка и Ю.В. Яковца "Россия: стратегия перехода в к водородной энергетике" 

2.2 Анализ финансирования государственных   научно-технических и инновационных программ

    Обеспеченность инновационного проекта финансовыми ресурсами на всех стадиях жизненного цикла способствует снижению риска отторжения инновации рынком и увеличивает ее эффективность.