Земская и городская реформы 1860-1870-х годов – важный шаг превращения феодальной монархии в буржуазную

       Число гласных в городских думах колебалось от 30 до 72. Особняком стояли две думы - Москвы (180 гласных) и Петербурга (250). Исполнительным органом городского управления стала городская управа, которая избиралась городской думой (на 4 года, как и сама дума). Во главе управы стоял городской голова. Им по должности был председатель городской думы. Кроме него, в управу входили 2-3 гласны.

       «Городовое  положение» 1870 года было введено в 509 городах России. Сначала оно действовало только в коренных русских губерниях, а в 1875-1877 гг. царизм распространил его и на национальные окраины империи, кроме Польши, Финляндии и Средней Азии.

       Городская реформа создала новые по своему характеру и задачам учреждения. Функции органов городского управления претерпели коренные изменения. Прежде их задачи сводились в основном к взиманию налогов и сборов, выполнению разного рода повинностей, субсидированию ряда правительственных учреждений. Функции городского управления, как и земского, стали чисто хозяйственными: благоустройство города (мощение улиц, водопровод, канализация), борьба с пожарами, попечение о местной промышленности, торговле, здравоохранении, образовании. За 29 лет с 1871 по 1890 г., доходы городов возросли с 19 до 56 млн. рублей. Правда, города не были полностью свободны в расходовании своих денежных средств, значительную часть бюджета составляли так называемые «обязательные расходы"» В 1890 году до 22 % бюджета шло на содержание полиции, воинский постой, освещение и отопление тюрем и пр.

       К тому времени фактически ГОУ не функционировало, ибо всеми делами городов распоряжалась назначаемая сверху администрация.

       В шестигласных думах решающую роль играли специально вводимые туда чиновные должностные лица. Выборные думы практически были упразднены. Общественное управление имело ярко выраженный сословный характер, заложенный в 1785 г. Городское хозяйство усложнялось и приходило повсеместно в упадок. Население же городов росло. Усиливался процесс его социальной дифференциации. Возрастал вес торгово-промышленных, финансовых слоев, деятельность которых ограничивалась давлением чиновных верхов губернской бюрократии, старыми узаконениями.

       С учетом новых социально-экономических  факторов городской жизни Положение 1870 г. упразднило сословное управление, шестигласные сословные думы, ввело общественное городское управление, основанное на многосословности, определило его статус, функции, обязанности, права, механизм выборов, формирования учреждений, источники средств, порядок деятельности на основе законов империи параллельно и под контролем, в подчинении царской, губернской и городской администрации. Городское общественное управление должно было помочь ей в решении хозяйственных и других вопросов жизни города.

       В соответствии с новым статусом на ГОУ возложено попечение о городском хозяйстве и благоустройстве, определены предметы ведения: устройство и содержание городов, улиц, площадей, мостовых, тротуаров, садов-парков, бульваров, водопровода, канализации, освещения, транспорта; развитие торговли, промышленности, бирж, кредитных учреждений, рынков, базаров и других форм обеспечения горожан продовольствием; охранение народного здравия, строительство больниц и других благотворительных заведений; попечение о народном образовании, устройстве театров, библиотек, музеев и других подобных учреждений; предоставление правительству сведений, заключений о нуждах и пользах города, ходатайство об осуществлении их; и др. Оно имело право распоряжаться принадлежащими городу землей, другой собственностью, приобретать и отчуждать недвижимое и движимое имущество, обращаться в суд по имущественном делам города, заключать имущественные обязательства и др.⁸ Параметры полномочий ГОУ были ограничены границами города, отведенных ему земель, где оно могло действовать самостоятельно лишь «в пределах предоставленной ему власти», имело право юридического лица, печать с городским гербом. Ему запрещалось выходить за пределы указанного круга дел. Постановления и распоряжения по «запредельным» были делам объявлены недействительными. Городское общественное управление должно было отвечать «за превышение власти, за неисполнение законных требований местных властей, за всякие вообще действия, противные существующим законам».

       Степень и меры ответственности расписаны  детально, назидательно, со ссылками на существовавшие законы. Должностные лица ГОУ предавались за преступления по должности царскому суду, подлежали наказаниям, установленным Уложением о наказании. Для городских голов предусмотрен был суд в судебной палате или в соединенной палате уголовного и гражданского суда при наличии определений городской думы, губернского по городским делам присутствия и первого департамента Правительствующего сената.

       Предусмотрены наблюдение, надзор административных органов, порядок взаимного содействия городского, земского, дворянского общественного и органов государственного управления в исполнении законных требований вплоть до обращения недовольной стороны к губернатору, в Сенат.

       Губернатор  наделялся правом исполнительных распоряжений по городу в случаях, когда не исполнялись обязательные для города повинности. Лишь через губернатора и с его заключением, по его каналам органы общественного управления могли подавать сведения, ходатайства о нуждах города в высшие правительственные инстанции. Полиции было дано право оценивать решения ГОУ по вопросам порядка и благочиния. Статус ГОУ не тождествен самоуправлению.

       Учреждениями  ГОУ являлись: а) городские избирательные собрания, б) городская дума, в) городской голова.

       Сохранялась их выборность на основе цензов: а) имущественного, б) возрастного (с 25 лет); в) оседлого (не менее двух лет до выборов уплата сборов с недвижимого имущества, торгового оборота), но без сословных различий.

       Составлялся один, общий список избирателей. В  него включались имеющие право голоса и в порядке по размеру сбора в доход города. Список делился на три разряда (курии) по объему сборов.

       Общее число гласных определено по количеству избирателей: 30 гласных для города, где избирателей до 300 человек, плюс по 6 гласных на каждые 150 избирателей свыше 300 человек и так до 72 гласных. Лишь в столице избирались 250, а в Москве — 180 гласных. Оговорено, что число гласных из нехристиан не должно превышать одной трети их общего числа. Гласные присягали на добросовестность исполнения принимаемых ими обязательств.

       Все гласные составляли городскую думу — распорядительный орган, представлявший городское общество, от имени которого дума действовала. Дума избирала городского голову, городскую управу — исполнительный орган, городского секретаря, учреждала постоянные и временные комиссии, проводила ежегодно не менее двух заседаний, которые назначались по: а) усмотрению городского головы, б) по требованию губернатора, в) по желанию не менее одной пятой гласных, заявленному городскому голове. Сроки заседаний утверждались губернатором. Он же разрешал публиковать решения городской думы, если не усматривал в них нарушения императорских законов.

       Дума  рассматривала подлежащие ее ведению  дела по предложению городского головы, управы, органов царской администрации, по просьбам и жалобам частных лиц.

       Члены городской управы избирались на 4 года, половина их замещалась через 2 года. Управа вела всю текущую работу под руководством городского головы, подлежащие коллегиальному обсуждению дела решала большинством голосов. Членами управы не могли быть одновременно отец и сын, тесть и зять, родные братья.

       Производство  дел осуществлялось в соответствии с правилами для земских, дворянских, городских общественных управлений. Состав канцелярий, ее отделов по предметам ведения формировался на основе найма специалистов различного профиля. Должностным лицам не присваивались права государственной службы.

       Городское общественное управление не финансировалось  государством, было основано на самофинансировании (самоокупаемости) путем сборов с недвижимого имущества, с документов на право производства торговли и промыслов, с трактирных заведений, постоялых дворов, съестных лавочек, с извозного и перевозного промыслов, лошадей, экипажей, собак и др. Размер сбора с недвижимости был установлен не выше 10% чистого дохода или 1 % его стоимости. Взыскание сборов предусматривало конкретные сроки, взимание пени, арест доходов, продажу имущества недоимщиков производилось административным порядком, также как и государственных податей и повинностей, одновременно с ними. Имелись и доходы с городского (муниципального) имущества, кредита, займов, аукционных продаж городом движимого имущества, пошлин с привозимого и вывозимого товара. Отдельные города получали пособия из государственного казначейства, земских сборов на основании особых постановлений. Какие-либо дополнительные сборы, налоги могли устанавливаться по ходатайству города государственным законодательным порядком.

       Доходы, расходы устанавливались на предстоящий  год, отражались в смете (росписи), счетоводстве. Бюджет и отчет наблюдались губернатором, который следил за соответствием перечня и пределов сборов «Городовому положению», расходованием средств по назначению.

       Отчетность  городского общественного управления не подлежала ревизии государственных контрольных учреждений.

       Тем не менее, городское управление еще  строже, чем земское, контролировалось центральной властью. Городской голова утверждался губернатором (для уездного города) или министром внутренних дел (для губернского центра). Министр и губернатор могли отменить любое постановление городской думы. Специально для контроля над городским управлением в каждой губернии было создано губернское по городским делам присутствие под председательством губернатора.

       Городские думы, как и земства, не имели принудительной власти. Для выполнения своих постановлений они вынуждены были запрашивать содействие полиции, которая подчинялась не городским думам, а правительственным чиновникам - градоначальникам и губернаторам. Эти последние (но отнюдь не городское самоуправление) и вершили в городах реальную власть - как до, так и после «великих реформ».

       Правительство не безоговорочно поддерживало притязания местной административной власти, однако в большинстве случаев малейшие попытки дум усилить свое влияние за счет власти бюрократии решительно осуждались. Во всех звеньях правительственной администрации отчетливо прослеживается стремление вообще свести на нет значение думы как выразителя общегородских интересов за пределами чисто хозяйственной деятельности. Так, было признано противозаконным и отменено губернским по городским делам присутствием постановление Петербургской думы об ассигновании 3000 рублей на похороны скончавшегося во Франции И. С. Тургенева.

       На  протяжении 70-80-х годов выступления  или заявления политического  содержания в стенах дум были единичны. Но столкновения между органами общественного управления и администрации нередко принимали острую, крайне нежелательную для правительства форму. В начале 80-х годов между С.-Петербургской думой и Министерством внутренних дел возник конфликт по вопросу о пересмотре городского бюджета. Он продолжался несколько лет, и, в конечном счете, дума обратилась в Сенат с жалобой непосредственно на министра внутренних дел. В правительственных кругах этот акт был воспринят как экстраординарный. Протесты городских дум не всегда были пассивны и не сводились лишь к обращению с жалобой в Сенат. Протесты выливались в такие формы, как повторные выборы лиц, не утвержденных правительством, демонстративный срыв выборов и т.д. Недостатки закона 1870 года были не следствием случайных промахов и недоработок, а изначально порождены намерением приспособить общественное управление к системе самодержавного строя. Серьезный минус «Городового положения» заключался в том, что принцип разграничения исполнительной и распорядительной власти был проведен недостаточно последовательно. Избирательный закон носил недемократический характер.

       Стоит отметить, что «Городовое положение» 1870 г. воспринималось в некоторых  кругах лишь как первый этап, за которым  предполагались последующие законодательные  акты, призванные упрочить дело городского самоуправления. В целом на реформу возлагались большие надежды. От новых органов общественного управления ждали решительных перемен в состоянии хозяйства и благоустройства городов. Ожидания были связаны и с представлениями о более широких пределах самостоятельности, независимости общественных органов от административной власти, их авторитетности и весе в обществе. 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 3. Значение земской  и городской реформ в развитии российского  государства.

       Земская деятельность охватила многие стороны  местной жизни, приносила заметную пользу населению. Была активизирована и расширена организация хозяйственной, торговой, промышленной сфер, что положительно сказалось и на формировании земского бюджета.

       Земства способствовали приспособлению помещичьих, крестьянских хозяйств к запросам пореформенного рынка, организовывали сельскохозяйственные выставки, опытные станции, создавали артели кустарей, сельскохозяйственные училища, содействовали развитию агрономической и ветеринарной помощи, сельскохозяйственного кредита, взаимного страхования от огня и вредителей сельскохозяйственных помещений, посевов, скота, имущества; благодаря земскому попечительству улучшены все местные пути сообщения, содержание дорог, мостов, выполнение таких натуральных и древних земских повинностей, как дорожная, подводная, почтовая, квартирно-постойная и др. Специализированные бюро наладили земскую статистику, что упорядочило трудную сферу местного управления.