Властями  проигнорированы неоднократные  обращения земств за финансовой поддержкой.

       Положение о губернских и уездных земских  учреждениях и временные правила для них Александр II повелел «ввести ныне же в действие» в поименованных 33 губерниях: Владимирской, Вологодской, Воронежской, Вятской, Екатеринославской, Казанской, Калужской, Костромской, Курской, Московской, Нижегородской, Новгородской, Олонецкой, Оренбургской, Орловской, Пензенской, Пермской, Полтавской, Псковской, Рязанской, Самарской, С.-Петербургской, Саратовской, Симбирской, Смоленской, Таврической, Тамбовской, Тверской, Тульской, Харьковской, Херсонской, Черниговской и Ярославской. Создание земских учреждений возглавило по поручению царя МВД, его местные органы, в систему которых оказались включены новые органы управления.

       Земства в области войска Донского натолкнулись на сопротивление войсковой администрации, чиновников, землевладельцев, отставных казачьих офицеров и других привилегированных слоев, отказавшихся, в частности, платить земские денежные сборы, чем было парализовано развертывание деятельности земств. И 68 станиц из 112 отказались платить земские сборы.

       Сказалась несовместимость многосословного общественного управления с казачьим сословным самоуправлением и атаманским правлением.

       Земскими  учреждениями являлись: 1) уездные земские  собрания, 2) губернские земские собрания, 3) уездные и губернские управы как их распорядительные исполнительные органы.

             Исполнительными органами земства стали земские управы - уездные и губернские. Они избирались на земских собраниях (на 3 года, как и собрания). Председателя уездной управы утверждал губернатор, а губернской - министр внутренних дел. В земских управах дворяне преобладали абсолютно: 89,5 % гласных всех губернских управ против 1,5 % крестьян и 9% прочих.

             Всего к концу 70-х  годов земство было введено в 34 из 50 губерний Европейской России.

             Широкое распространение  в земствах получила организация мелкого поземельного кредита для содействия сельским общинам в покупке и аренде земли. Многие земства организовывали ссуд о сберегательные товарищества, кустарные артели, выдавали продовольственные и денежные пособия голодающим крестьянам, ходатайствовали о понижении платимых крестьянами выкупных платежей, о содействии переселению крестьян.

             Преобладание дворянства в земских учреждениях делало их безопасными для правительства. Однако царизм даже таким учреждениям  не посмел дать реальную власть. Они были лишены каких бы то ни было политических функций и занимались исключительно хозяйственными нуждами уезда или губернии. Но даже такая деятельность земства была поставлена под неусыпный контроль центральных властей. Любое постановление земских собраний могло быть отменено губернатором или министром внутренних дел.

       В «Положении о губернских и уездных  земских учреждениях» (1 января 1864 г.) сказано: «Для заведования делами, относящимися к местным хозяйственном пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные земские учреждения»¹. Власть расписала подробно предметы ведения, пределы функций как уездных, так и губернских земских органов, предписала их строго соблюдать.²

       В числе предметов ведения названы  устройство и содержание путей сообщения, обеспечение народного продовольствия, благотворительность, способы прекращения нищенства, прочие меры призрения, попечение о больницах, богадельнях, строительстве церквей, развитии местной торговли и промышленности, народном образовании, народном здравии, медицинской и ветеринарной помощи, устройстве тюрем, исполнение потребностей воинского и гражданского управления, участие в делах почтовой, подводной, постойной повинности и др.

       Земству дано право предпринимать все  законные меры для выполнения предписанных им функций, представлять через губернское начальство высшему правительству сведения о местных хозяйственных потребностях, нуждах губернии, уезда, ходатайствовать по этим вопросам. Земские учреждения получили статус юридического лица, право иметь недвижимое и другое имущество, капиталы, заключать договоры, принимать обязательства, предъявлять гражданские иски, отвечать в гражданских судах по своим имущественным делам; и др.

       В сфере вверенных дел земства  действовали самостоятельно в пределах губернии и уезда. Им запрещено было выходить из определенного царем круга дел, вмешиваться в дела, действия государственных, сословных, общественных органов. За превышение полномочий, за неправильные действия земские учреждения должны были отвечать по закону. Губернатор, министр внутренних дел имели право останавливать исполнение земских постановлений, противоречащих государственным законам и пользам, понуждать земства исполнять обязательные для них повинности. Земские учреждения могли жаловаться в Сенат на неправильные, по их мнению, распоряжения губернского и центрального начальства.³

       Главное здесь — допущено земское общественное управление, получившее управленческие функции и относительную самостоятельность их осуществления в пределах, установленных короной⁴. Не было ни разделения власти короны, ни ее децентрализации, ни какого-либо ущемления ее государственной суверенности. Земское управление ограничено только местными и только «хозяйственными пользами и нуждами» без права заниматься политическими, административными и тому подобными делами, сохраненными в компетенции органов государственного управления. Земства получили более узкие функции, чем имели местные органы царской администрации. Земства входили структурно в систему МВД, были подчинены и подконтрольны этому всесильному тогда ведомству.

       Сфера деятельности  новых  органов  всесословного   самоуправления была ограничена хозяйственно-культурными  делами, земству предоставлялось право ходатайствовать перед правительством «по предметам, касающимся хозяйственных местных польз и нужд губернии или уезда». Более того, представителям земств различных губерний было строго-настрого запрещено общаться между собой, даже по вопросам, требовавшим безотлагательного совместного решения, например, при борьбе с эпидемиями. Сфера функционирования земской системы в государственном механизме России была ограничена во всех отношениях, но даже в таком урезанном виде органы местного самоуправления были несовместимы с принципами самодержавного управления государством. Бюрократия постоянно наступала на права земства. Уже законом от 21 ноября 1866 г. был нанесен удар по источникам земского бюджета – сильно ограничено право земств облагать сборами торговые и промышленные заведения. Закон от 13 июля 1867 г. подчинял печатные издания земств губернаторской цензуре.  Председатели земских собраний под угрозой наказания должны были закрывать    собрания, в которых ставились вопросы, не согласные, по мнению администрации, с законом.

       Царская власть вводила земства медленно, робко, за 15 лет лишь в 33 европейских губерниях, за 50 — в 44 губерниях, которые именовались иногда «земскими».

       Реформа была ограничена промежуточными уездными и губернскими звеньями. Не получилось стройной вертикали системы снизу доверху. Волость не получила земских учреждений, что отразило боязнь власти демократизировать самое многочисленное, бесправное и наиболее возмущенное реформами сословие — крестьянство, надеявшееся на радикальные преобразования. Не было и всероссийского земского учреждения, создания которого требовали не только радикалы, но и либералы (Отсутствие волостного и общероссийского земских собраний позволяло современникам именовать земство «зданием без фундамента и крыши»), но против чего принципиально выступал Александр II, выразитель идеи монархического абсолютизма. Он собственноручно вычеркнул пункт о всероссийском земском собрании при утверждении рассмотренного Госсоветом законопроекта. Власть не доверяла земствам, ущемляла в ходе становления их и без того ограниченный статус, суживала рамки полномочий, усиливала бюрократическую опеку. Дворянство требовало отменить земское обложение, не распылять средства, сосредоточить их в органах государственного управления. Губернаторы расширяли свой административный контроль над земствами, урезали их права, функции, приостанавливали действие постановлений по мотивам нарушения законов, противоречия правительственным интересам. В 1865 г. МВД закрывало С.-Петербургское губернское земство за то, что оно поставило вопрос о создании общероссийского координирующего земского учреждения. МВД пресекло попытки многих уездных земских собраний поставить на своих первых сессиях вопрос о создании волостных земств. Указы 1866—1869 гг. стеснили деятельность только что созданных земских учреждений, ограничили объем обложения, гласность, свободу прений в земских собраниях, установили предварительную губернскую цензуру для печатания земских речей, постановлений, других изданий, запретили земствам различных губерний взаимодействовать друг с другом, лишили земство права бесплатной пересылки корреспонденции и др. Ряд разъяснений Сената, МВД поставил земское учреждение в еще большую зависимость от администрации, под ее контроль.

       Возникло  сложное, уникальное явление в истории  российского регионального управления — функционирование двух местных разнотипных управленческих структур при сохранении старого административно-территориального деления: а) государственное, главное, основное управление с централизованными ведомственными органами царской администрации, бюрократическим аппаратом чиновников, выполнявшее всевластные функции; б) земское управление общественного типа, не главное, не основное, которому было поручено заботиться об общеземских нуждах местного населения в сферах хозяйства, культуры, благоустройства, призрения, и являвшемуся безвластным дополнением к государственному. Две структуры олицетворяли две противоположные тенденции: а) усиление административно-полицейской роли царской бюрократии; б) объединение сословий в их стремлении к активной управленческой деятельности. Разнотипные органы базировались на основе государственных законов, имели различные статус, порядок создания и деятельности, функции, структуры, источники финансирования, права и ответственность и др.

       Власть расчленила функции местного управления между казенными и земскими учреждениями, что затрудняло управление, нарушало его единство и целостность, но сохранило при этом за собой основные позиции в управлении.

       Многие  современники связывали с земским  управлением перспективу всесословного и даже конституционного управления⁵.

       Ограниченность  земской реформы порождала идеи земского либерализма: передать земству  всю полноту власти и управления на местах, обеспечить россиянам элементарные гражданские свободы, увенчать здание земства властным всесословным представительным учреждением, изменить оставшиеся в неприкосновенности верхние этажи государственного устройства и управления, продолжить реформы, дать конституцию⁶. Представители земского движения указывали на нежелание, неспособность Александра II приспособиться к требованиям нового времени, к естественной эволюции страны, к росту сознания народа, что тормозило цивилизационное развитие России, усугубляло перманентный кризис, царский административной произвол, было чревато оппозиционными, революционными выступлениями. Земцы стремились реализовать практически идею общественного управления, придать ей действенность. 

       ГЛАВА 2. . Предпосылки и сущность городской реформы, шаги её проведения

       Второй реформой местного управления была городская реформа. Подготовка ее началась в 1862 году, т.е. опять-таки в условиях революционной ситуации. В 1864 году проект реформы был подготовлен, но к тому времени демократический натиск был отбит, и правительство занялось пересмотром проекта: он дважды был переделан, и только 16 июня 1870 года царь утвердил окончательный вариант «Городского положения». Городовым положением⁷ от 16/28 июня 1870г. открыта новая страница в истории российского городского общественного управления (ГОУ). Александр II мотивировал издание этого документа устарелостью столетней давности узаконений, уже не отвечающих потребностям городского общежития, строю жизни общества; необходимостью их «коренного обновления» в контексте реформ 60—70-х гг.

       Городская реформа строилась на тех же, лишь еще более суженных, принципах, как  и земская. По «Городовому положению» 1870 г. распорядительным органом городского управления осталась городская дума. Однако если до 1870 г. городские думы, существовавшие в России со времен «Городового положения» Екатерины II (1785), состояли из депутатов от сословных групп, то теперь они становились бессословными.

       Депутаты (гласные) городской думы избирались на основе имущественного ценза. В выборах  гласных участвовали только плательщики городских налогов, т.е. владельцы недвижимой собственности (предприятий, банков, домов и т.д.).

       Законодатель  постарался принять меры для ограничения  влияния на выборах малоимущих горожан. Был провозглашен принцип «соразмерности участия в общественном управлении количеству уплачиваемых налогов». Он вылился в так называемую «трехразрядную систему» группировки избирателей. Списки избирателей составлялись в порядке уменьшения налогов, уплачиваемых в городской бюджет. В такой последовательности избиратели подразделялись на три численно далеко не равные группы.

       1) наиболее крупных налогоплательщиков, которые совокупно платили треть  общей суммы налогов по городу;

       2) средних плательщиков, тоже  плативших  в общей сложности треть всех  налогов;

       3) мелких плательщиков,  которые  вносили оставшуюся треть общей  налоговой суммы.

       Каждое  собрание    избирало  одинаковое число  гласных, хотя численность  собраний была кричаще различной (в  Петербурге, например, 1-ю курию составляли 275 избирателей, 2-ю -849, а 3-ю -   16355). Так обеспечивалось преобладание в думах крупной и средней буржуазии, которая составляла два избирательных собрания из трех. Что касается рабочих,  служащих, интеллигенции,   не   владевших   недвижимой   собственностью (т.е.   подавляющего  большинства  городского   населения),   то они вообще не имели права участвовать в городских выборах. В десяти самых крупных городах империи (с населением более 50 тыс. человек) таким образом, были отстранены от участия в выборах 95,6%  жителей. В Москве  получили  избирательные права 4,4 % горожан, в Петербурге -   3,4%, в Одессе -   2,9%.  Избирательным  правом в качестве юридического лица пользовались также разные ведомства,    учреждения, общества, компании, церкви, монастыри. Принимать личное участие в голосовании дозволялось только мужчинам, достигшим 25-летнего возраста. Женщины, обладавшие необходимым избирательным цензом, могли участвовать _в выборах лишь через своих доверенных лиц.    В течение всего периода действия «Городового положения» 1870 года со страниц либеральной периодической печати не сходил вопрос о необходимости предоставления избирательного права лицам, снимающим квартиры определенной стоимости.   Обращалось внимание на то, что из-за   отсутствия минимального имущественного ценза избирательное право получили фактически неимущие   владельцы хибар и лотошники, уплачивающие копейки за право  торговли вразнос. В то  же время достаточно  состоятельные     лица,   снимавшие дорогие квартиры, этого права были лишены.   Имели место попытки обойти закон. Например, известный ученый-правовед Б. П. Чичерин постоянно проживал в Тамбове и имущественным цензом, необходимым для   участия в выборах   в Москве, не располагал. Однако, приняв решение баллотироваться на пост московского    городского    головы,     он     приобрел    домишко-развалюху на краю города и в качестве собственника недвижимости получил формальное право на внесение в список столичных избирателей. Его избрание не осталось незамеченным прессой.