Правотворчество

       В российской практике правотворчества  судебные прецеденты dе jure  не признаются, de facto же судебные разъяснения Высшего Арбитражного суда и других  высших судебных инстанций зачастую используются судебными органами низших инстанций при рассмотрении тех или иных дел, а, следовательно, Высшие судебные органы занимают свою нишу в процессе правотворчества (об этом будет подробнее сказано в главе «Правотворческая деятельность Российских судов»).

     В Российской Федерации право и  обязанность правотворческой деятельности возложены на высшие и местные  органы государственной власти и  управления, сам народ (путем участия  в референдуме), субъекты федерации, путем заключения между ними договоров, содержащих общеобязательные положения и веления.

     В соответствии с Конституцией предусматривается, например, заключение правовых договоров  о разграничении предметов ведения  и полномочий между федеральными органами государственной власти России, с одной стороны, и органами государственной власти субъектов федерации, с другой. Признается также нормативно-правовой характер договоров, заключаемых между ними и по другим вопросам.

     Сравнивая различные виды правотворческой деятельности, осуществляемой в России, с правотворческой деятельностью государственных органов Великобритании и других стран, нетрудно заметить, что между ними есть как общее, так  и особенное. Последнее проявляется, в частности, в наличии у той и другой стороны своих особенных видов правотворческой деятельности (в Великобритании – судебная правотворческая деятельность, а России – правотворчество с помощью референдума и путем заключения правовых договоров), в существовании различной процедуры принятия и вступления в силу нормативно-правовых актов, в установлении особого порядка законодательного закрепления правотворческой деятельности государственных органов и др.

     Говоря  об общности правотворческой деятельности различных государств, следует обратить внимание, прежде всего на общность организационно-технических и иных целей, заключающихся в стремлении законодателя каждой страны создать на своей территории единую и эффективную правовую систему, а также на сходство средств и основополагающих принципов осуществления правотворческой деятельности.

     §2. Законотворческий процесс  и его основные стадии

     Процесс принятия каждого отдельного нормативно-правового  акта подчиняется определенным правилам, отход от которых недопустим –  законодательной процедуре.

     Под законодательной процедурой понимается установленный порядок прохождения проектов законов и других нормативно-правовых актов, вплоть до их принятия и вступления в силу.

     В каждой стране законодательная процедура  имеет свои особенности. Но везде  она строго закрепляется и регулируется с помощью конституции, текущих законов, а также – специальных положений и регламентов, устанавливающих порядок правотворческой деятельность государственных органов.

     Принято выделять два основных этапа в  процессе правотворчества, - этап подготовки нормативного правового акта и этап его принятия. Каждый из этапов в свою очередь делится на стадии.

     Первый  этап носит неофициальный характер, и деление его на стадии весьма условно.

     1. Обычно первый этап начинается  с принятия решения соответствующим органом государства о подготовке проекта нормативного правового акта. Этот проект может подготавливаться как в самом этом органе, так и по его поручению другим государственным органом, либо учеными (специалистами) на основании контракта.

     2. В ходе работы над проектом создаются рабочие группы, просчитываются возможные социальные и иные последствия его действия, анализируется законодательство на предмет согласования с ним содержания проекта. Изучается аналогичное иностранное законодательство.

     3. Подготовленный проект направляется на рецензирование к независимым экспертам. Наиболее важные законопроекты могут публиковаться в средствах массовой информации для изучения реакции на них общественного мнения.

     Эта стадия завершается доработкой текста проекта и принятием решения о внесении его в соответствующий правотворческий орган.

     Второй  этап - официальный, поскольку процедура  рассмотрения проекта нормативного правового акта в правотворческом  органе строго регламентирована законодательством  и в регламенте этого органа.

     Начинается  второй этап со стадии реализации права  законодательной инициативы. Оно  принадлежит далеко не всем субъектам  права. В законодательстве строго очерчен  круг таких субъектов. Право законодательной  инициативы не только в праве субъекта внести законопроект в правотворческий орган, но и обязанность последнего принять его к рассмотрению. Данная стадия заканчивается официальным включением проекта в повестку дня правотворческого органа.

     Вторая  стадия - обсуждение проекта в правотворческом  органе. Обычно оно проходит в трех чтениях. При первом чтении заслушивается доклад о концепции проекта. На втором чтении обсуждаются поправки и замечания ( по каждой идет голосование). При третьем чтении окончательно согласовываются все изменения, предлагаемые в проект нормативного правового акта.

     Третья  стадия - голосование. При голосовании  применяется либо принцип простого большинства (50% голосов плюс один голос  от списочного состава правотворческого органа), либо квалифицированного большинства, т.е. заранее установленного особого большинства (например, в российской Государственной Думе такое квалифицированное большинство составляет 2/3 от общего числа депутатов).

     Далее следует так называемая внепарламентская стадия правотворческого процесса, когда  принятый нормативный правовой акт направляется главе государства для подписания и обнародования. Глава государства может отклонить принятый акт (наложить вето). Отклоненный акт можно вновь принять, но в прежней редакции и только квалифицированным большинством, и преодолеть вето. Тогда глава государства обязан подписать нормативный правовой акт и обнародовать его.

     Официальное опубликование - заключительная стадия процесса правотворчества. Она необходима, поскольку в большинстве стран  мира, в том числе в России, существует правило, что не опубликованные законы не имеют действия. Публикация нормативного правового акта осуществляется в специальных официальных изданиях. Одним из них в России является "Российская газета".

     §3. Законодательная (юридическая) техника

     Законодательные органы при правотворческой деятельности максимально подчиняются т.н. технике законодательного процесса. От неуклонного соблюдения правил законодательной техники во многом зависит степень совершенства законодательства, доходчивость нормативных правовых актов, высокий уровень учета и систематизации законодательства.

     Законодательная техника - это система правил и  приемов подготовки, наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. От неуклонного соблюдения правил законодательной техники во многом зависит степень совершенства законодательства, доходчивость нормативных правовых актов, высокий уровень учета и систематизации законодательства.

     Основные  требования, предъявляемые к форме готовящихся проектов нормативных правовых актов, следующие:

     1. логическая последовательность изложения, связь между собой нормативных предписаний, помещаемых в правовом акте;

     2.      отсутствие противоречий внутри нормативного правового акта, а также во всей системе законодательства в целом;

     3.   максимальная краткость и компактность изложения норм права при глубине и всесторонности отражения их содержания;

     4.       ясность, простота и доступность языка нормативных правовых актов;

     5.       точность и определенность формулировок и терминов, употребляемых в законодательстве;

     6.      сокращение до минимума количества актов по одному и тому же вопросу в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им, укрупнение правовых актов;

     7.  четкое разграничение между нормативными и ненормативными предписаниями, постоянными и временными нормами.

     Необходимой предпосылкой высокой культуры правотворчества  является выявление и тщательное изучение всего предшествующего  законодательства по вопросам, составляющим содержание проектируемого акта. Новый акт вливается в общую систему права и оказывает на предшествующее законодательство существенное влияние. Одновременно должна быть официально определена судьба актов, которые по-иному регулируют тот же вопрос, отменены устаревшие, утратившие свое значение акты.

     Самая удачная форма внесения изменений  в нормативные правовые акты - оформление новой редакции изменяемого предписания  и помещение его непосредственно  в текст акта вместо старой редакции. Дополнения также должны вноситься в сам текст дополняемого акта.

     Нормативные правовые акты снабжаются официальными реквизитами, такими, как указание места  издания, даты, наименования (вида) нормативного правового акта, его заголовка, подписей официальных лиц, а для ряда актов - и порядкового номера издания. Без таких реквизитов не может быть нормативного правового акта как официального документа.

     Крупные законодательные акты делятся на абзацы, пункты, статьи, главы и разделы. Некоторые из них снабжаются преамбулами, приложениями, переходными положениями, определениями употребляемых в них терминов.

     Точность  и лаконичность, строгость стиля - характерные черты языка нормативных  правовых актов. Для законодательного текста не свойственны эмоциональная окрашенность, вольная литературная обработка, употребление эпитетов, гипербол и т.д. Очень важно единство употребления терминов в законодательстве. Один и тот же термин должен последовательно применяться во всем тексте акта при обозначении одного и того же понятия. Это правило необходимо соблюдать и при внесении в нормативные правовые акты изменений и дополнений.[7] 

     Глава 3. Правотворческая  деятельность Российских судов

     В России, согласно Конституции[8], правотворческая  деятельность осуществляется высшими (на уровне федерации и ее субъектов) и местными органами государственной власти и управления; непосредственно самим народом, путем проведения референдума как «высшего непосредственного выражения власти народа»[9]; субъектами федерации – республиками, краями и областями, городами федерального значения – Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью и автономными округами путем заключения между ними договоров, содержащих общеобязательные положения и веления.

     В законодательстве РФ не содержится норм, которые предписывали бы российским судам осуществлять правотворческую деятельность, т.е. предоставляли бы им право создавать правовые нормы, обязательные для применения. Исключение составляют лишь случаи:

     -   Когда сам законодатель предписывает суду давать толкование таким понятиям, которые в праве получили наименование “каучуковых норм, например, понятия «добросовестности», «разумности» и «справедливости», «общие начала и смысл гражданского законодательства» (ст. 6 ГК РФ);

     -     Неясность и противоречивость законодательных актов;

     - Иные случаи, предписываемые законом (например, о задачах Конституционного Суда РФ).

     Однако, на практике дело обстоит совсем иначе, и два высших судебных органа Российской Федерации - Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ - не только занимаются толкованием законов, что они вправе делать, но и создают новые правовые нормы, обязательные для применения нижестоящими судами, в том числе дополняют и изменяют в ряде случаев законодательные нормы ГК РФ[10].