Правотворчество и систематизация

   «Нигде — ни в одном законе — не сказано, что решение одного суда обязательно для другого. Более того, в Конституции РФ закреплен принцип, согласно которому суд подчиняется только закону. Если суд будет подчиняться решению другого суда, то тем самым он отступит от принципа подчинения только закону. Но это совершенно не затрагивает вопроса о том, какое реальное значение имеют решения высших судов для других судов, входящих в соответствующую судебную систему, будь это арбитражные суды или суды общей юрисдикции. Если Высший Арбитражный Суд принимает решение по какому-то делу, тем самым, объясняя, как нужно применять определенный закон, все другие арбитражные суды должны понимать, что если они будут иначе применять этот закон, то это грозит отменой их решений Высшим Арбитражным Судом по жалобам заинтересованных сторон»-   комментирует заместитель председателя Конституционного Суда РФ Т.Г. Морщакова,.[11]

   Для подтверждения  сказанного приведем пример из юридической  действительности. Совсем недавно в  теории и практике существовал спор вокруг нежилых помещений. Спор заключался в том, что новый ГК в главе, посвященной зданиям, сооружениям  ни слова не упоминал про нежилые  помещения. Кто-то из авторов утверждал, что понятие нежилое помещение  и здания (сооружения) равнозначны, кто-то, что это совершенно различные  понятия. Действующее Российской законодательство не давало однозначного толкования, что  вызывало еще больше противоречий. Таким образом, появился пробел в  праве, который необходимо было устранить.

   Точка в этом споре была поставлена в  Информационном письме ВАС №53[12], в котором говориться, что «нежилое помещение является объектом недвижимости, отличным от здания или сооружения, в котором оно находится, но неразрывно с ним связанным, и то, что в Гражданском кодексе Российской Федерации отсутствуют какие-либо специальные нормы о... договорах аренды нежилых помещений», к таким договорам должны применяться правила ст. 650-655 ГК РФ аренды зданий и сооружений.

   Вышеуказанные примеры не являются единичными. На их основе можно сделать  вывод о том, что  правотворческая  деятельность российских судов высших инстанций  имеет место и  она широко распространена, хотя в законодательстве РФ судам такого права  не дано.

   Особое  место в правотворческой деятельности в Российской Федерации принадлежит  Конституционному Суду. Согласно Конституции РФ он наряду с другими российскими судами входит в судебную систему РФ. Однако Конституционный Суд — это особый суд, наделенный Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом “О Конституционном Суде Российской Федерации» особыми судебными полномочиями или особой судебной властью. Ему предоставлено право проверять конституционность законов и иных нормативных правовых актов. Акты или их отдельные положения, признанные Конституционным Судом РФ неконституционными, утрачивают силу, а международные договоры, не соответствующие Конституции РФ, не подлежат введению в действие и применению (ст. 125 Конституции РФ).

   Это означает, что Конституционный Суд РФ поставлен над законодательной властью и, конечно же, его решения представляют собой не что иное, как правотворческую деятельность, хотя и осуществляемую в особом порядке и в особых случаях.

   Почему  же суды занимаются правотворческой  деятельностью? Причин тому несколько:

   Во-первых, правосудие осуществляется в основном несменяемыми судьями, независимыми от государства и его административных органов. Судейский корпус рассматривает  себя не только как исполнителя воли законодателя, выраженной в законе, но и как создателя « правовых норм».

   Во-вторых, ни один закон ни прежде, ни в настоящее  время не мог и не может целиком  и полностью урегулировать многогранную жизнь людей в обществе: постоянно  возникают правовые проблемы, которые  законом не урегулированы. И здесь именно судебное правотворчество призвано решать такие вопросы, как неопределенность, пробелы и противоречия в законодательстве. Это достигается как толкованием законов, так и прямым правотворчеством — путем создания судами правовых норм.

   Признавая создание судами правовых норм, в правовых доктринах иностранных государств все же отмечается как преобладающее  мнение, что законы и иные нормативные  акты являются высшими нормами права, а правовые нормы судов ставятся как бы на второе место, т.е. имеют второстепенное значение.

   Но  это с точки зрения теории, а  на практике, как мы видели, правовые нормы судов имеют такую же обязательную юридическую силу, как  и законодательные акты, хотя они, как и законодательные акты, могут  меняться, отменяться и изменяться самими судами, которые их приняли.[13]

   Глава 4. Значение и роль систематизации законодательства

   Систематизация  законодательства - это постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы. В современных цивилизованных государствах имеется значительное число нормативных актов, принимаемых различными правотворческими органами. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в движении, развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни, требующих правового регулирования.

   Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование, принятие новых  нормативных актов, внесение в них  изменений, отмена устаревших нормативных  решений объективно обусловливают  упорядочение всего комплекса действующих  нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников  и собраний законодательства. Такая  деятельность по приведению нормативных  актов в единую, упорядоченную  систему обычно называется систематизацией  законодательства.

   Систематизация  законодательства необходима, во-первых, для дальнейшего развития законодательства. Анализ и обработка действующих  нормативных актов, группировка  правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы  актов являются необходимыми условиями  эффективности правотворческой  деятельности, способствуют ликвидации пробелов, устарелостей и противоречий в действующем законодательстве.

   Во-вторых, она обеспечивает удобства при реализации права, возможность оперативно находить и правильно толковать все  нужные нормы. Наконец, систематизация является необходимой предпосылкой целенаправленного и эффективного правового воспитания, научных исследований, обучения студентов. [14]

   В разные периоды жизни государства потребность  в систематизации законодательства бывает различна. Когда накапливается  в течение многих лет большой  объем нормативно-правового материала, когда действует значительное число  нормативных актов, принятых в разное время и к тому же перекрывающих  друг друга, действующих в усеченном  объеме или попросту устаревших, фактически утративших силу, систематизация законодательства особенно необходима. В условиях же существенной ломки, революционного преобразования правовой системы, когда отменяются целые нормативные блоки, регулирующие отживающие, подлежащие существенному  реформированию отношения, когда по сути дела создается качественно  новая общественно-экономическая  система, объективно требующая обновленных  законов, систематизация законодательства как бы уходит на второй план.

   Ныне  в России темпы правотворческой  и в первую очередь законодательной  деятельности как никогда высоки. Создаются сотни и тысячи новых  нормативных актов, существенно  меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Однако если сейчас не заниматься упорядочением  действующей нормативной базы, которая  увеличивается весьма быстрыми темпами, в будущем возникнут большие  трудности в нахождении и использовании  действующих норм права, хаос и неразбериха  в российском нормативном хозяйстве. Дело осложняется еще и тем, что  сейчас, когда создается практически  новая правовая система в Российской Федерации, нужно также срочно решить судьбу формально действующих нормативных  актов России и их частей, которые полностью либо частично противоречат новым нормативным решениям или попросту безнадежно устарели.

   Обычно  в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельных  формы правовой деятельности:

   1) сбор  государственными органами, предприятиями,  фирмами и другими учреждениями  и организациями действующих  нормативных актов, их обработка  и расположение по определенной  системе, хранение, а также выдача  справок для заинтересованных  органов, учреждений, отдельных лиц  по их запросам (учет нормативных  актов);

   2) подготовка  и издание различного рода  собраний и сборников нормативных  актов (инкорпорация законодательства);

   3) подготовка  и принятие укрупненных актов  на базе объединения норм разрозненных  актов, изданных по одному вопросу  (консолидация законодательства);

   4) подготовка  и принятие новых актов (типа  кодексов), в которые помещаются  как оправдавшие себя нормы  прежних актов, так и новые  нормативные предписания (кодификация  законодательства).

   Глава 5. Виды систематизации нормативных правовых актов.

   §1. Историческая справка

   Первая  попытка систематизации действующих  правовых норм в России была предпринята  еще в XI-XII вв., в первом сборнике древнерусского права - в Русской Правде. Судебник 1497 г. стал предвестником создания кодифицированного  общегосударственного законодательства. Созданное в середине XVII в. Соборное Уложение царя Алексея Михайловича  вплоть до первой половины XIX в. оставалось основным сборником законодательных  норм в России. К памятникам большой  систематизаторской деятельности XIX в., проведенной под руководством известного юриста того времени М. М. Сперанского, следует отнести Полное собрание и особенно Свод законов Российской Империи, который просуществовал, ежегодно обновляясь, вплоть до октября 1917 г.

   Свод  законов в России был издан  в 1832 г. и состоял из 15 томов. В  него вошло около 36 тысяч нормативных  актов (указов, манифестов, циркуляров и т.д.) и извлечений из них. Свод подразделялся  на 8 разделов, расположенных по предметному  принципу.

   Высока  была техника оформления томов Свода.

   В советский  период также осуществлялись обширные работы по упорядочению действующего законодательства. В 1929-1932 гг. была проведена  работа по подготовке Свода законов  СССР, но она, к сожалению, не была доведена до конца, учитывая явно недостаточное  внимание и попросту пренебрежительное  отношение к  праву и законности в тот период, когда начал формироваться культ личности Сталина.

   В 60-70-х  гг. были изданы Систематическое Собрание законодательства СССР и  соответствующие собрания в союзных республиках. На их базе были подготовлены Свод законов СССР (II томов) и Свод законов РСФСР (8 томов).

   Свод  законов РСФСР был издан в 1986-1988 гг. и включал в себя действующие  законодательные акты и важнейшие  постановления Правительства Российской Федерации общенормативного характера. Все помещаемые в Свод акты располагались  по предметному признаку и группировались в 5 разделов, которые делились соответственно на главы, параграфы, пункты и подпункты.

   Положительной чертой Свода было то, что он был  издан на съемных листах, позволяющих  оперативно заменять текст акта, который  признан утратившим силу или в  который внесены те или иные изменения  и дополнения.

   Как известно, период издания Свода законов  РСФСР, а именно вторая половина 80-х  гг., характеризуется коренной ломкой социально-экономических и политических отношений в России, потребовавшей  кардинальных изменений в законодательстве. Поэтому содержание Свода быстро устаревало, постепенно прекратилось издание дополнений к нему и ныне он превратился в исторический памятник, непосредственно не влияющий на развитие законодательства и правоприменительную  практику. Кроме того, Свод страдал существенными недостатками, среди которых главный – это его неполнота. В тома Свода включались не все действующие законодательные и нормативные правительственные решения.  

   §2. Инкорпорация

   На  современном этапе развития общества систематизация нормативно-правовых актов  начинает осуществляться еще на стадии их опубликования в официальных  газетах, журналах или вестниках. В  этих изданиях они располагаются  по определенной системе (в зависимости  от их юридической силы, от органа их принявшего, их юридической природы - нормативные - ненормативные и т.д.), каждому акту присваивается свой номер.

   Помимо  указанной выше первичной формы, существует два основных вида систематизации: инкорпорация и кодификация.

   Инкорпорация  (от лат. - in corpore) - это такая форма систематизации, когда нормативные акты определенного уровня объединяются полностью либо частично в разного рода сборники или собрания в определенном порядке (хронологическом, алфавитном, системно-предметном). Инкорпорация представляет собой, в принципе, постоянную деятельность государственных и иных органов с целью поддерживать законодательство в действующем (контрольном) состоянии, обеспечивать его доступность и обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции.