Правотворчество и систематизация

   Особенность инкорпорации состоит в том, что  какие-либо изменения в содержание помещаемых в сборники актов обычно не вносятся и содержание правового  регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации - сохранение неизменным содержания нормативного регулирования - отличает ее от кодификации  и консолидации.

   Вместе  с тем форма изложения содержания нормативных актов иногда претерпевает определенные, иногда довольно существенные изменения, поскольку инкорпорация не сводится к простому воспроизведению  актов в их первоначальной редакции. Обычно в сборниках действующих  нормативных актов их тексты помещаются с учетом последующих изменений  и дополнений. Кроме того, в процессе инкорпорации из текста помещаемых в  сборник актов удаляются главы  статьи (пункты), отдельные абзацы и  иные отделимые части, признанные утратившими  силу или фактически такую силу потерявшие. Кроме того, в такой сборник  включаются все последующие изменения  и дополнения с указанием официальных  реквизитов тех актов, которыми внесены  такие коррективы. Из текста нормативных  актов исключаются также различного рода оперативные поручения и  иные ненормативные предписания, временные  нормы, срок действия которых истек, сведения о лицах, подписавших соответствующий  акт.

   Деление инкорпорации на отдельные виды можно  производить по различным основаниям. В зависимости от юридической  силы издаваемых сборников и собраний законодательства инкорпорация делится на официальную, официозную (полуофициальную) и неофициальную.

   Официальная инкорпорация осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает либо иным способом официально одобряет подготовленное Собрание (Свод). Такое Собрание (Свод) носит официальный характер, т. е. оно приравнивается к официальным источникам опубликования помещенных в Собрании нормативных актов и на его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности, в договорах, жалобах и заявлениях граждан, направляемых в правоохранительные или иные государственные органы. Официальное Собрание законодательства имеет приоритет перед ранее изданными публикациями нормативных актов, поскольку оно включает в себя акты в их действующей редакции. Примером официальной инкорпорации может служить, например, изданный в 80-х гг. Свод законов РСФСР.

   Подготовка  официальных Собраний (Сводов) обычно сопровождается большой подготовительной работой. В процессе его составления  выявляются и признаются утратившими  силу устаревшие, фактически не действующие, противоречащие позднейшему законодательству нормативные акты либо их отдельные  части, в другие акты, частично противоречащие позднейшему законодательству, вносятся необходимые изменения. Принимается  ряд новых законов и иных нормативных  актов, устраняющих имеющиеся в  законодательстве пробелы. Возможно также  устранение множественности нормативных  актов по одному вопросу путем  принятия укрупненных, консолидированных  актов.

   Официозная (полуофициальная) инкорпорация - это издание собраний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными на то органами (например, Министерством юстиции), причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник) и потому тексты помещенных в нем актов не приобретают официальный характер. Таковым было, например, Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в Российской Федерации в 60-х гг. Неофициальная инкорпорация осуществляется ведомствами, организациями, государственными либо частными издательствами, научными учреждениями, фирмами, отдельными лицами, т. е. теми субъектами, которые не имеют специальных полномочий издавать Собрание законодательства, предоставляемых правотворческим органом, и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе. Неофициальные сборники законодательства не являются источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Большинство ныне издаваемых в нашей стране сборников законодательства - это неофициальная инкорпорация.

   По  характеру расположения материала  все собрания законодательства можно  разделить на хронологические и  систематические. В хронологических собраниях нормативные акты располагаются последовательно по датам их издания, в систематических по тематических разделам в зависимости от содержания акта, причем в каждом разделе акты располагаются опять же не в хронологическом порядке, а по предметному принципу. В систематических собраниях в начале каждого раздела и других подразделений помещаются акты более высокой юридической силы и содержащие основные, самые принципиальные нормы по соответствующему вопросу, а затем акты, развивающие, конкретизирующие и детализирующие основные нормы.

   При подготовке и издании собраний законодательства могут сочетаться хронологический  и предметный методы, когда разделы  собрания подразделяются тематически, по предметному принципу, а внутри каждого раздела акты располагаются  в хронологическом порядке.

   Очевидно, что систематические собрания более  удачны для эффективной выдачи информации для правотворческой и правоприменительной  деятельности, для обучения студентов  и научных исследований, поскольку  в них в одном месте сосредоточены  все интересующие исполнителя, тесно  связанные между собой нормативные  предписания. В систематических  собраниях акты находятся в систематизированном, логически увязанном виде. Этого  лишены хронологические собрания. Однако очень часто систематизация законодательства начинается именно с подготовки хронологических  собраний, как предварительного этапа  систематизации, после чего значительно  легче располагать нормативные  акты в систематических собраниях  по тематическому принципу.

   Наконец, инкорпорация законодательства может  классифицироваться в зависимости  от объема охватываемого нормативного материала. По этому признаку следует  различать генеральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включается или  все законодательство страны, или  все федеральное законодательство, все нормативные акты того или  иного субъекта РФ и т.д., и частичную  инкорпорацию, когда составляются собрания и сборники нормативных актов  по определенным вопросам, сфере государственной  деятельности, определенной отрасли  законодательства или правовому  институту и другим признакам.

   §3. Консолидация

   С течением времени в любой развитой правовой системе образуется значительное число (иногда десятки и сотни) нормативных  актов, имеющих один и тот же предмет  регулирования. Предписания таких  актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности  и противоречия. В связи с этим возникает потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных "блоков" законодательства. Один из путей преодоления такой множественности - это консолидация законодательства. Это такая форма систематизации, в процессе которой десятки, а  порой и сотни нормативных  актов по одному и тому же вопросу  объединяются в один укрупненный  акт.

   Такой акт утверждается правотворческим  органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Очевидно, что подлежат объединению  предписания одинаковой юридической  силы.

   Консолидация - это своеобразный вид правотворчества, особенность которого  заключается в том, что новый укрупненный акт не меняет содержание правового регулирования, не вносит изменений в действующее законодательство.

   В процессе подготовки консолидированного акта все  нормы прежних актов располагаются  в определенной логической последовательности, разрабатывается общая структура  будущего акта.

   Осуществляется  определенная редакционная правка, чисто  внешняя обработка предписаний  с тем расчетом, чтобы все они  излагались единым стилем, чтобы использовалась унифицированная терминология. Устраняются противоречия, повторения, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью (пункт).

   Работу  по созданию качественно новой правовой системы России, существенному обновлению всех основных сфер регулирования следует  проводить таким образом, чтобы  в будущем не возникла проблема ликвидации множественности нормативных актов  по одному вопросу. Задача объединения, укрупнения нормативных актов, обеспечивающая компактность правового регулирования, устранение пробелов, противоречий и  неувязок между действующими нормами, была актуальна и ранее. Практика подготовки и принятия укрупненных, консолидированных актов осуществлялась в прежние годы в сфере регулирования  вопросов сельского хозяйства, заготовок  сельскохозяйственной продукции, налогообложения, административной ответственности  и т. д. Весьма актуальна такая  задача и ныне. В общем массиве  действующих нормативных актов  России еще много так называемых "лоскутных" актов, от которых  действующими остались лишь некоторые  нормы и иные неотделимые их части.

   Ревизия всего массива действующих актов  должна выражаться как в отмене устаревших актов и их частей, внесении в  них соответствующих изменений, так и в объединении действующих  норм из разных актов, от которых остались лишь отдельные фрагменты, издании  укрупненных актов по определенным вопросам.

   Поэтому задача консолидации действующих актов, укрупнения законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному вопросу, ныне становится одним из приоритетных направлений упорядочения законодательства.  

   §4. Кодификация

   Кодификация законодательства - это форма коренной переработки действующих нормативных актов в определенной сфере отношений, способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм. В процессе кодификации составитель стремится объединить и систематизировать оправдавшие себя действующие нормы, а также переработать их содержание, изложить нормативные предписания стройно и внутренне согласованно, обеспечить максимальную полноту регулирования соответствующей сферы отношений. Кодификация направлена на то, чтобы критически переосмыслить действующие нормы, устранить противоречия и несогласованности между ними.

   Кодификация - это форма правотворчества. Будучи обобщением действующего регулирования, она в то же время направлена на установление новых норм, отражающих назревшие потребности общественной практики, восполняющих пробелы правового  регулирования, на замену неудачных, устаревших правовых предписаний новыми. Кодификация - это форма совершенствования  законодательства по существу и ее результатом является новый сводный  законодательный акт стабильного  содержания (кодекс, положение, устав и т. д.), заменяющий ранее действовавшие нормативные акты по данному вопросу. Сочетание упорядочения и обновления законодательства как свойства кодификации позволяет рассматривать ее как наиболее совершенную, высшую форму правотворчества.

   Кодификация обладает рядом характерных черт: 1) в кодификационном акте обычно формулируются нормы, регулирующие наиболее важные, принципиальные вопросы  общественной жизни, определяющие нормативные  основы той или иной отрасли (института) законодательства;

   2) такой  акт регулирует значительную  и достаточно обширную сферу  отношений (имущественные, трудовые, брачно-семейные отношения, борьба  с преступностью и т. д.);

   3) будучи  итогом совершенствования законодательства, кодификационный акт представляет  собой сводный акт, упорядоченную  совокупность взаимозависимых предписаний.  Он является единым, внутренне  связанным документом, включающим  в себя как проверенные жизнью, общественной практикой действующие  нормы, так и новые правила,  обусловленные динамикой социальной  жизни, назревшими потребностями  развития общества;

   4) кодификация  рассчитана на создание более  устойчивых, стабильных норм, рассчитанных  на длительный срок их действия. Эффективность кодификационного  акта во многом зависит от  того, сможет ли законодатель  учесть объективные тенденции  развития отношений, являющихся  предметом регулирования такого  акта, их динамику;

   5) предмет  кодификации обычно определяется  в зависимости от деления системы  законодательства на отрасли  и институты. Кодификация укрепляет  системность нормативных актов,  их юридическое единство и  согласованность. Кодификационный  акт обычно возглавляет систему  взаимосвязанных нормативных актов,  образующих определенную отрасль,  подотрасль или отдельный институт  законодательства;

   6) акт  кодификации всегда значителен  по объему, имеет сложную структуру.  Это своеобразный укрупненный  блок законодательства, обеспечивающий  более четкое построение системы  нормативных предписаний, а также  удобства их использования.

   Обычно  в юридической литературе и практике различают несколько видов кодификации. Первый вид - это всеобщая кодификация, под которой понимается принятие целой серии кодификационных  актов по всем основным отраслям законодательства и, как следующий этап, создание объединенной, внутренне согласованной системы  таких актов типа "кодекса кодексов". Другой вид – это отраслевая кодификация, охватывающая законодательство той  или иной отрасли (Гражданский, Уголовный, Кодекс законов о труде и т. д.). Наконец, специальная (комплексная) кодификация – это издание  актов, регулирующих тот или иной правовой институт (Налоговый, Лесной, Таможенный кодексы и т. д.).

   Правовая  система России с самого начала должна создаваться не как совокупность разрозненных актов по узким вопросам, а как научно обоснованная и взаимоувязанная  система кодификационных актов, которые должны быть базой, основой  системы законодательства страны. Кодификация  способствует усилению стабильности законодательства, созданию четкой, базирующейся на научном  фундаменте системы нормативных актов, обеспечивает оптимальную скоординированность между действующими нормами, является основой для создания в законодательстве укрупненных нормативных блоков. Она позволяет решить две взаимосвязанные задачи - совершенствовать и содержание, и форму законодательства. В перспективе кодификационные акты призваны быть основой правотворческой и в первую очередь законодательной деятельности. Множественность и фрагментарность законов, их узкая тематика - это существенный недостаток законодательства, и он будет становиться все более очевидным по мере развития и усложнения правовой системы, углубления правового регулирования. Правда, необходимость быстро, оперативно заполнять пустоты, пробелы в действующем регулировании, потребность законодательного обеспечения рыночных реформ, дальнейшей демократизации общественной жизни, динамика социальных преобразований объективно побуждают законодателя принимать отдельные акты по сравнительно узким темам, частным вопросам. В результате нормативный массив интенсивно растет, а кроме этого, возникает больше возможностей для  создания пробелов, несогласованностей и противоречий в действующем регулировании.