Понятие и сущность референдума

    Референдумы субъектов Российской Федерации  проводятся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов  Российской Федерации. 

    Федеральными  законами определяются основные гарантии права граждан на участие в референдуме субъекта Российской Федерации. Данные гарантии сформулированы применительно ко всем основным стадиям подготовки и проведения референдума субъекта Российской Федерации, таким, как назначение референдума субъекта Российской Федерации, формирование комиссий референдума субъекта Российской Федерации, составление списков участников референдума, агитации при проведении референдума, финансирование референдума, голосование, подсчёт голосов участников референдума, обжалование нарушений права на участие в референдуме, а также к целому ряду других процедур, применяемых при проведении референдума субъекта Российской Федерации. 

    Важной  гарантией конституционного права  граждан на участие в референдуме  субъекта Российской Федерации является определение круга вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум субъекта Российской Федерации. Так, Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 3 ст. 13) установлено, что на референдум субъекта Российской Федерации, равно как и на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:  

    а) о досрочном прекращении или  продлении срока полномочий, приостановлении  осуществления полномочий органов  государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;  

    б) о формировании состава органов  государственной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления, персоналом составе  органов государственной власти субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления;  

    в) об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц; 

    г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении  финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;  

    д.) о принятии чрезвычайных и срочных  мер по обеспечению здоровья и  безопасности населения.

    Вопросы, выносимые на референдум субъекта Российской Федерации, не должны ограничивать или  отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, а также должны исключать возможность их множественного толкования. Вопросы, выносимые на референдум субъекта Российской Федерации, не должны противоречить законодательству Российской Федерации.

    Цель  вышеизложенных ограничений - исключить  неправомерное использование процедуры  референдума как формы прямой демократии, когда это может войти  в противоречие с его конституционно-правовым назначением. 

    С учётом федерального устройства Российской Федерации чрезвычайно важно обеспечить, чтобы результаты референдумов, проводимых в субъектах Российской Федерации, не противоречили разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации. 

    Первоначально в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и  права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» (п. 4 ст. 13) было установлено, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут также быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года положение пункта 4 статьи 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о том, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации. 

    Таким образом, в соответствии с решением Конституционного Суда Российской Федерации  референдум субъекта Российской Федерации  может проводиться по вопросам совместного ведения. Однако следует иметь в виду, что в этом случае решение, принятое на данном референдуме, не должно противоречить федеральным законам. Если федеральные законы по конкретному предмету референдума субъекта Российской Федерации отсутствовали на момент принятия на нём соответствующего федерального закона, органы государственной власти субъекта Российской Федерации должны обеспечить приведение законодательства субъекта Российской Федерации в соответствие с этим федеральным законом.  

    На  сегодня в большинстве субъектов  Российской Федерации сформировалась законодательная база проведения референдумов субъектов Российской Федерации. 

    В конституциях, уставах субъектов  Российской Федерации регулируются наиболее важные вопросы проведения референдумов субъектов Российской Федерации. Объём их регулирования существенно различается. В некоторых субъектах Российской Федерации референдуму субъекта Российской Федерации посвящается специальная глава в конституции, уставе. Но в большинстве конституций и уставов других субъектов Российской Федерации содержится общая характеристика референдума субъекта Российской Федерации как высшего непосредственного выражения власти народа и устанавливается, к полномочиям какого органа государственной власти субъекта Российской Федерации относится назначение референдума субъекта Российской Федерации. 

    Следует отметить, что в большинстве субъектов  Российской Федерации право назначения референдума субъекта Российской Федерации  предоставлено законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако в некоторых субъектах Российской Федерации это право предоставлено главе исполнительного органа государственной власти (президенту) субъекта Российской Федерации (Республика Бурятия, Республика Северная Осетия - Алания).  

    Законы  субъектов Российской Федерации, регулирующие проведение референдумов субъектов  Российской Федерации, приняты в 71 субъекте Российской Федерации. В некоторых субъектах Российской Федерации действуют законы, регулирующие одновременно проведение, как референдумов субъектов Российской Федерации, так и местных референдумов.  

    Однако  в большинстве субъектов Российской Федерации референдумы субъектов Российской Федерации и местные референдумы регулируются отдельными законами. 

    В соответствии с Федеральным законом  «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» местный  референдум - это голосование граждан Российской Федерации, постоянно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.  

    Таким образом, источниками законодательства о местном референдуме являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции, уставы субъектов Российской Федерации. 

    Наряду  с Федеральным законом «Об  основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» важным источником законодательства о местном  референдуме является Федеральный  закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором устанавливаются общие принципы проведения местных референдумов, определяется юридическая сила решения, принятого на местном референдуме. В статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается перечень вопросов местного значения, то есть тех вопросов, по которым может быть проведён местный референдум. Федеральным законом установлено также, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы (помимо прямо указанных в ст. 6), отнесённые к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключённые из их ведения и не отнесённые к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. 

    Следует различать местный референдум и  местный консультативный референдум.1

    Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» регулирует порядок проведения местных референдумов. Решение, принятое на местном референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении; оно может быть отменено или изменено путём принятия иного решения на местном референдуме не ранее чем через два года после его принятия либо признано недействительным в судебном порядке (ст. 61). Некоторые субъекты Российской Федерации (например, Удмуртская Республика) предусмотрели возможность проведения местных консультативных референдумов. Эти референдумы проводятся на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления граждан при тайном голосовании. Решения, принимаемые на таких референдумах, имеют рекомендательное, консультативное значение для органов государственной власти и органов местного самоуправления, а порядок их назначения и проведения устанавливается законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.  

    Одной из существующих особенностей правовой основы проведения местного референдума является то, что целый ряд процедурных вопросов регулируется в соответствии с уставами соответствующих муниципальных образований. Такая структура нормативной базы проведения местных референдумов является определённой гарантией самостоятельности местного самоуправления. Поэтому Федеральный закон «Од основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит целый ряд отсылочных норм, обращённых к уставам муниципальных образований, которые должны соблюдаться в законах субъектов Российской Федерации о местном референдуме. Так, в соответствии со статьёй 16 указанного Федерального закона местный референдум назначается в соответствии с этим Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, а согласно статье 33 основанием отказа в регистрации инициативной группы по поведению референдума может быть нарушение устава муниципального образования. 

    Играя важную роль в регулировании местных референдумов, уставы муниципальных образований не являются источниками законодательства о местном референдуме, так как уставы не являются избирательными законодательными актами. 

    В 69 субъектах Российской Федерации  приняты законодательные акты, регулирующие проведение местного референдума. Как правило, это отдельные законы о местном референдуме.  

    Совокупность  норм, включая материальные и процессуальные нормы, регулирующих порядок назначения, подготовки и проведения референдума, закрепляющих круг выносимых на него вопросов, виды референдума и его субъекты, составляет конституционно-правовой институт референдума.  

    Процесс проведения референдума целесообразно  разделить на следующие стадии и  этапы:  

    1) подготовка референдума: 

    народная  инициатива (инициативы иных субъектов);  

    информирование  граждан; 

    агитация  по вопросам референдума; 

    всенародное (народное) обсуждение вопроса, выносимого на референдум; 

    2) проведение референдума: 

    назначение  референдума;  

    организация референдума;  

    голосование;  

    подведение  итогов голосования; 

    3) реализация решения, принятого  на референдуме: 

    исполнение  решения, принятого на референдуме;  

    ответственность за неисполнение решения референдума.  

    Право на участие в референдуме. 

    При проведении референдума Российской Федерации действуют общие принципы избирательного права: всеобщего равного  и прямого волеизъявления при  тайном голосовании. Практически общими являются основные гарантии избирательных  прав и прав на участие в референдуме - не случайно они закреплены в одном федеральном законе. Каждый участник референдума обладает одним голосом и голосует лично. Участие в референдуме является свободным, контроль за волеизъявлением гражданина не допускается. В ходе референдума никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.