Понятие и сущность референдума

    Большинство и меньшинство определяется в  ходе согласования социальных интересов  и принятия политических решений. Азбукой  демократии является правило, согласно которому решение, принятое большинством, является обязательным для меньшинства, которое должно подчиняться, несмотря на своё несогласие. 

    В России вопрос о референдуме впервые  возник как теоретический вопрос на рубеже XIX – XX веков, когда стремительно развивавшаяся Россия остро ощущала узость и анахронизм существовавшей тогда формы правления - царского самодержавия. В годы, предшествующие революционным событиям 1905 г., русская общественная и юридическая мысль искала пути и способы реформирования политической системы с целью сделать её более современной и эффективной. Именно тогда на повестку дня встали вопросы демократии, правового государства, равных всеобщих и прямых выборов, федерализма. Тогда в России впервые заговорили об институтах парламента и президента, о многих других идеях, которые в то время были новыми и для Запада. Тем не менее, русские учёные - юристы на достаточно высоком научном уровне обсуждали проблемы сущности референдума и возможности введения его в России.  

    В практическом плане вопрос о введении института референдума в России активно обсуждался после февраля 1917 г., но был решён отрицательно. В частности, Особая комиссия по составлению проектов основных законов при Временном правительстве официально высказалась против этого института, ссылаясь не только на отсутствие демократического опыта в стране, но и аргументы структурно-организационного характера. Большинство членов Особой комиссии считали, что образование верхней палаты будущего российского парламента снимает необходимость референдума, применимость которого к русским условиям более чем сомнительна.  

    В нашей стране институт референдума  юридически существует с 1977 г.: согласно статьям 5 и 108 Конституции СССР наиболее важные вопросы государственной  жизни могли ставиться на всенародное  голосование (референдум), законы могли быть вынесены на референдум решением Верховного Совета СССР. Фактически же референдумы не проводились. Единственный, первый и последний, советский референдум, проведённый в марте 1991 г. по вопросу о сохранении Союза ССР как обновлённой федерации, отставил о себе достаточно тяжёлое и противоречивое впечатление. В целом же можно считать, что до настоящего времени Россия не располагает необходимым практическим опытом проведения референдумов и излучение соответствующей теории и практики является актуальной и жизненно важной задачей. 

    Законом регламентируется характер вопросов, выносимых на референдум. На референдуме  Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции при условии, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции. Вопросы, выносимые на референдум не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации. Однако определённые вопросы не могут выноситься на общероссийский референдум. Среди них вопросы: 

    1) изменения статуса субъектов  Российской Федерации;

    2)                      досрочного принятия или продления срока полномочий Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы или досрочного формирования Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования);

    3)                      принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;

    4)                      введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты;

    5)                      принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

    6)                      амнистии и помилования. 

    Референдум  не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации, а также в течение трёх месяцев  после отмены военного или чрезвычайного  положения. Повторный референдум не проводится в течение года после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.  

    Глава 2. Законодательство о референдуме: понятие, источники и система

    Законодательство о референдуме в Российской Федерации представляет собой совокупность законодательных актов, устанавливающих право граждан на участие в референдуме и регулирующих порядок его осуществления. Законодательство о референдуме является одной из подотраслей российского конституционного права. В настоящий момент оно чрезвычайно активно развивается и представлено значительным числом законодательных актов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

    Законодательство  о референдуме следует отличать от законодательства о выборах. Выборы и референдумы объединяет ряд общих институтов и процедур (таких, как составление списков избирателей, участников референдума, сходный порядок голосования и т. п.), а также общий организационный механизм их проведения, основу которого составляет система коллегиальных органов: избирательных комиссий – комиссий референдума. У этих двух подотраслей конституционного законодательства имеются общие нормативные источники, важнейший из которых - Федеральный закон

    « Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации». 

    Однако  порядок подготовки и проведения референдума во многом отличается от порядка подготовки и проведения выборов, что обусловлено принципиальными особенностями этих самостоятельных институтов прямой демократии, имеющих различное социальное назначение. Эти отличия отражены в весьма значительном по объёму массиве законодательных актов о референдуме. Поэтому правильно говорить о законодательстве, о референдуме, как о самостоятельной под отрасли конституционного законодательства.

    Источниками законодательства о референдуме  являются законодательные акты, устанавливающие  право граждан на участие в  референдуме и регулирующее порядок  его осуществления. Важно отметить, что к числу источников законодательства о референдуме не относятся подзаконные нормативные акты (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и т. п.). Такой состав источников законодательства о референдуме создаёт необходимую стабильность в регулировании референдумов и обеспечивает легитимность решений, принимаемых на референдумах. 

    Источники законодательства о референдуме в Российской Федерации образуют систему. Отдельные законодательные акты о референдуме являются элементами этой системы. В зависимости от предмета регулирования они группируются в подсистемы: законодательство о референдуме Российской Федерации, законодательство о референдуме субъекта Российской Федерации, законодательство о местном референдуме. Следует отметить, что все три подсистемы законодательства о референдуме имеют общие нормативные источники. К ним, в частности, относятся Конституция Российской Федерации и Федеральный закон « Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

    Система законодательных актов о референдуме  характеризуется внутренним единством, так как все источники законодательства о референдуме основываются на общих принципах регулирования референдумов, заложенных в Конституции Российской Федерации.

    Конституция Российской Федерации  является основным источником законодательства о референдуме. Её роль в общей системе источников законодательства о референдуме определяется следующими обстоятельствами:  

    во-первых, в Конституции даётся политико-правовая характеристика института референдума. В статье 3 Конституции Российской Федерации установлено, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы; 

    во-вторых, в Конституции устанавливается конституционное право граждан Российской Федерации участвовать в референдуме (ст. 32); 

    в-третьих, на конституционном уровне разграничиваются полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по регулированию отношений, имеющих непосредственное значение для построения законодательства о референдуме. В этой связи особенно важно положение пункта «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации. Согласно которому регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации; именно на этом положении базируется весьма обширное федеральное регулирование основных гарантий права граждан на участие в референдуме.

    В соответствии со статьёй 84 Конституции  Российской Федерации Президент  Российской Федерации назначает  референдум в порядке, установленном  федеральным конституционным законом. Федеральный конституционный закон  от 10 октября 1995 года « о референдуме  Российской Федерации » был принят Государственной Думой 7 июля и одобрен Советом Федерации 3 октября 1995 года.  

    В статье 1 Федерального конституционного закона референдум Российской Федерации  определяется как всенародное голосование  граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. 

    В Федеральном конституционном законе определяются демократические принципы участия граждан Российской Федерации  в обязательном порядке, приводится перечень вопросов, которые не могут выноситься на референдум, а также перечень обстоятельств, которые исключают проведение референдума Российской Федерации. 

    В Федеральном конституционном законе « О референдуме Российской Федерации  » конкретизируется положение Конституции  Российской Федерации о том, что референдум назначается Президентом Российской Федерации. В соответствии со статьями 8 и 12 Федерального конституционного закона Президент Российской Федерации

    назначает референдум по инициативе: 

    1) не менее чем двух миллионов  граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами Российской Федерации проживают не более 10% из них;

    2)                      Конституционного Собрания в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135

    Конституции Российской Федерации (т. е. если на всенародное  голосование выносится проект новой  Конституции Российской Федерации).

    Инициатива  граждан Российской Федерации по проведению референдума Российской Федерации реализуется путём сбора подписей граждан в поддержку инициативы проведения референдума. Сбор подписей производится инициативной группой, образуемой в количестве не менее 100 человек. Эту группу вправе образовать каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, а равно общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах федеральных органов государственной власти и зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации не позднее, чем за шесть месяцев до обращения с инициативой о проведении референдума Российской Федерации (ст.9). 

    В Федеральном конституционном законе « О референдуме Российской Федерации » также определяется порядок формирования и деятельности комиссий по проведению референдума Российской Федерации, агитации при проведении референдума, финансового обеспечения проведения референдума, голосования на референдуме и подведения его итогов.

    Следует отметить, что ряд вопросов подготовки и проведения референдума Российской Федерации наряду с вышеназванным  Федеральным конституционным законом  регулируются также Федеральным  законом «Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и некоторыми иными федеральными законами (в частности, определяющими порядок обжалования в суд нарушений законодательства о референдуме Российской Федерации, ответственность за нарушения права граждан на участие в референдуме).