Понятие и содержание государственно-правового статуса депутата в Российской Федерации

Формой  работы депутатов с избирателями является, прежде всего, рассмотрение поступивших предложений, заявлений  и жалоб избирателей, по которым депутаты обязаны принимать меры, предусмотренные законодательством о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан.

Процедуры рассмотрения обращений регулируются наравне с регламентами парламентов, специальными актами о статусе депутатов представительного органа и законами об обращениях. Следует отметить, что законодательство субъектов объединяет регулирование механизма обращений в органы государственной власти и местного самоуправления. В законодательстве субъектов институт обращений рассматривается в основном как субъективное право граждан на обращения в органы власти на территории субъектов и к должностным лицам указанных органов в связи с требованием признания, соблюдения, защиты прав, свобод и законных интересов граждан.

 Депутату  Государственной  Думы в его избирательном  округе  префекты административных округов  для осуществления полномочий обеспечивают извещение населения о месте  и времени встречи депутата с  избирателями.

Префекты  административных округов в пределах своих полномочий несут персональную ответственность за создание условий для нормальной деятельности депутатов Думы и их помощников (сотрудников).

По  инициативе комитета, комиссии, депутатского объединения в парламенте могут проводиться совещания, круглые столы, семинары, конференции и другие мероприятия, связанные с законодательной, контрольной и иной деятельностью представительного органа. Решение о проведении мероприятия принимает Председатель или его заместитель. Заявка на проведение мероприятия подается инициатором Председателю, а в его отсутствие - заместителю Председателя в письменной форме не позднее двух дней до проведения мероприятия.

 

4. Ответственность  депутатов и порядок их отзыва

 

Конституция Российской Федерации в ст. 98 устанавливает гарантии неприкосновенности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:

 «1. Члены Совета Федерации  и депутаты Государственной Думы  обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

2. Вопрос о лишении  неприкосновенности  решается по  представлению Генерального  прокурора Российской Федерации  соответствующей палатой Федерального Собрания».

Данные  положения были развиты Федеральным законом от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее - Закон о статусе парламентария).

Данный Закон устанавливает следующие гарантии депутатской неприкосновенности:

 «1. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы  обладают неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий.

2. Член Совета Федерации, депутат  Государственной Думы  без согласия  соответствующей палаты Федерального  Собрания Российской Федерации  не могут быть:

а) привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке;

б) задержаны, арестованы, подвергнуты  обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу;

 в) подвергнуты личному  досмотру, за исключением случаев, когда это  предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей».

При реализации уголовной и административной ответственности возникают следующие  вопросы:

а) можно ли и в каком порядке  возбудить уголовное дело в отношении  члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы (далее - парламентария) либо привлечь их в качестве обвиняемых;

б) какие процессуальные действия можно  проводить в отношении парламентария  и в каком порядке;

в) можно ли передать в суд дело в  отношении парламентария.

Согласно ч. 4 ст. 19 Закона о статусе парламентария уголовное дело в отношении парламентария может быть возбуждено без каких-либо ограничений. Однако в этом случае орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору. Такое же правило действует в случае, если начато производство об административном правонарушении, за которое ответственность налагается в судебном порядке.

То  есть если административная ответственность налагается не в судебном порядке, уведомлять Генерального прокурора не требуется.

Уведомление Генерального прокурора осуществляется в целях обеспечения надлежащего  контроля за процессом расследования  дела.

И лишь в том случае, если Генеральный  прокурор приходит к выводу, что уголовное дело возбуждено или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении действий парламентария, связанных с осуществлением им своих полномочий, Генеральный прокурор в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания представление о лишении парламентария неприкосновенности2.

Таким образом, возбуждение уголовного дела и производства об административном правонарушении в отношении парламентария закон не обусловливает наличием согласия на это соответствующей палаты Феде-рального Собрания.

Можно ли производить какие-либо процессуальные действия по возбужденному уголовному или административному делу? Согласно ч. 2 ст. 19 Закона о статусе парламентария парламентарий без согласия палаты не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу. Однако если он задержан на месте преступления (не административного правонарушения), его можно арестовать и подвергнуть обыску. Допрос даже в этом случае обусловлен наличием согласия палаты. Более того, мы не должны забывать о возможности не давать показания против себя согласно ст. 51 Конституции РФ.

И лишь при передаче дела в суд закон  требует получения такого согласия (ч. 5 ст. 19 Закона о статусе парламентария).

На  основании анализа положений Закона мы можем сделать вывод о том, что он соответствует позиции, выраженной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 20 февраля 1996 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

В Постановлении Конституционный Суд указал, что «неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в статье 98 Конституции РФ, - один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. Неприкосновенность не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым - парламента, их самостоятельности и независимости».

Вместе  с тем неприкосновенность парламентария - исключение из общей конституционной нормы о равенстве всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19), обусловленное необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена федерального представительного и законодательного органа.

Конституционный Суд РФ указал, что положения ч. 1 ст. 18 Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» о необходимости получения согласия соответствующей палаты Федерального Собрания на привлечение депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и на его допрос применительно к действиям по осуществлению депутатской деятельности, а также положения ч. 2 ст. 20 названного Закона о внесении Генеральным прокурором РФ представления в соответствующую палату Федерального Собрания для получения такого согласия соответствуют Конституции РФ.

Но  неприкосновенность парламентария  не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, если оно совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности.

Положения Закона, запрещающие возбуждать уголовные и административные дела и проводить по ним расследование, если эти дела возбуждены в результате совершения деяний, не связанных с осуществлением парламентарием своих полномочий, не соответствуют, по мнению Конституционного Суда, Конституции РФ.

Тем самым Суд разрешил с соблюдением  ограничений, предусмотренных ст. 98 Конституции РФ, осуществлять следственные действия на стадии дознания и предварительного следствия и производство по административным правонарушениям вплоть до принятия решения о передаче дела в суд в соответствии с положениями УК и УПК РФ,Кодекса РФ об административных правонарушениях без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.

 То  есть, как указал  Конституционный Суд, по смыслу  ч. 2 ст. 98 Конституции РФ следственные действия в отношении членов Совета Фе-дерации и депутатов Государственной Думы должны осуществляться под непосредственным надзором Генерального прокурора РФ. И если по завершении предварительного следствия Генеральный прокурор РФ придет к выводу о необходимости передать дело об уголовном или административном судебном преследовании в суд, он должен незамедлительно внести представление в соответствующую палату Федерального Собрания. Если палата, рассмотрев представление, установленным большинством голосов, не примет на основании имеющихся материалов решения о лишении депутата неприкосновенности, вопрос о его предании суду снимается. Без согласия палаты судебное разбирательство не может иметь места.

Иными словами, Конституционный Суд разрешает  возбуждать уголовные дела и производства об административных правонарушениях, если они не связаны с осуществлением полномочий парламентария.

Возникает вопрос: кто должен определять, связаны  или не связаны действия парламентария, на основании которых возбуждается дело, с осуществлением полномочий?

Конституционный Суд и Закон о статусе парламентария таким субъектом называют Генерального прокурора РФ, который контролирует расследование.

Наверное, это обоснованно, поскольку именно в процессе расследования можно  выяснить все вопросы по конкретному делу. Если же вопрос о возбуждении уголовного дела или привлечении парламентария в качестве обвиняемого будет решаться палатой Федерального Собрания, то в случае отказа в лишении неприкосновенности правоохранительные органы не будут иметь возможности даже собрать необходимые факты по делу. А отсрочка может привести к их утрате.

Закон устанавливает, что парламентарий не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания РФ и другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы, в том числе по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями член Совета Федерации, депутат Государственной Думы допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляются только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

Таким образом, Закон предусматривает право палаты Федерального Собрания решать вопрос о лишении неприкосновенности парламентария, причем не называет оснований для принятия такого решения.

Право лишать или не лишать парламентария  неприкосновенности без указания оснований  не имеет никакого смысла и может  повлечь злоупотребления в этой сфере.

Таким образом, Закон о статусе парламентария соответствует позиции Конституционного Суда, но недостаточно регулирует вопрос о порядке реализации ответственности.

Поскольку процедурные правила установлены  соответствующими кодексами, обратимся к Уголовно-процессуальному кодексу РФ (далее - УПК РФ).

Части 1 и 4 ст. 448 УПК РФ устанавливают иной порядок производства по уголовному делу. Возбудить уголовное дело или привлечь парламентария в качестве обвиняемого может лишь Председатель Следственного комитета при Прокуратуре РФ и только с согласия палаты Федерального Собрания.

Однако УПК РФ восполнил пробел, который мы обнаружили в Законе о статусе парламентария. Установлены основания для отказа в даче согласия на возбуждение уголовного дела и привлечение парламентария в качестве обвиняемого. Таковыми основаниями являются:

а) уголовное дело возбуждается или  парламентарий привлекается в качестве обвиняемого в связи с высказанным им мнением или выраженной им позицией при голосовании в Совете Федерации или Государственной Думе соответственно или

б) в связи с другими его законными  действиями, соответствующими статусу  члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы.

В этих случаях палата отказывает в  даче согласия на лишение данного  лица неприкосновенности. Такой отказ  является обстоятельством, исключающим  производство по уголовному делу в  отношении данного члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы.