Полномочия главы государства в сфере осуществления законодательной, исполнительной и судебной власти

    Если  обратиться к монографии Л. А. Окунькова, в которой исследуется правовой статус Президента России, то мы увидим, что автор в полномочия Президента включает те его права и обязанности, которые закреплены в различных сферах его деятельности (в области кадровой политики, обороны и обеспечения безопасности страны, в области внешней политики и т.п.), и не включает в полномочия Президента РФ те его права и обязанности, которые реализуются через взаимодействие Президента РФ с другими государственными органами, представляющими все ветви власти — Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды.

    Такой подход Л. А. Окунькова с методологических позиций более правильный, ибо в основе его лежит единый критерий классификации — сфера деятельности Президента, а не государственные органы, через которые он реализует свои полномочия. Но при таком подходе и при отсутствии научных исследований всего комплекса полномочий Президента многие его полномочия, которые реализуются им посредством взаимодействия с государственными органами всех ветвей власти, могут остаться за пределами нашего внимания, что искусственно и неоправданно сузит объем полномочий Президента.

    Во  избежание этого при изложении полномочий Президента РФ следует исходить не из одного, а из двух критериев их классификации: а) по направлениям деятельности и б) по сферам взаимодействия Президента РФ с государственными органами всех ветвей государственной власти. Это повлечет за собой некоторые повторения, но при таком подходе они неизбежны.

    Президент России как глава государства  наряду с традиционными представительскими функциями  призван выполнять  ответственную задачу по определению основных направлений внутренней и внешней политики нашей страны, по обеспечению реализации этого курса. В литературе справедливо подмечено, что в отличие от тех глав зарубежных государств, которые «царствуют, но не управляют», в России Президент не только конституционный глава государства, но и центральное действующее лицо в его политической жизни¹⁵.

    Особое  место Президента как главы государства  подчеркивается его функцией гаранта  Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 Конституции).

    Каждый  из органов (институтов) государственной  власти в рамках своей компетенции обязан выполнять функции, которые направлены на реализацию Конституции, на защиту прав и свобод личности. Однако каждый из них лишь частично обеспечивает действие Конституции. Только перед Президентом ставится задача охранять устойчивость государства в целом, его суверенитет и государственную целостность, только при этих условиях все иные органы государственной власти и должностные лица могут иметь возможность осуществлять свои полномочия в нормальном конституционном режиме.

    Для Президента обеспечение выполнения Конституции как направление деятельности имеет приоритетное значение. Главное назначение Президента как гаранта Конституции — принимать все необходимые меры по обеспечению защиты конституционных прав граждан, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Деятельность Президента нацелена на создание необходимых условий для упрочения конституционного строя, незамедлительного устранения нарушений Конституции.

    Активное  использование Президентом своих  полномочий и дозволенных законом средств политического, правового и общественного воздействия в этом направлении является главной гарантией действия Конституции.

    Л. А. Окуньков в своей монографии совершенно справедливо замечает, что в Конституции (ни буквально, ни по смыслу) не говорится о верховном контроле Президента. Более того, как показывает отечественная и зарубежная практика, на федеральном уровне факты вторжения в компетенцию государственных органов более типичны для Президента, чем для Правительства и парламента¹⁶.

    Будучи  главой государства, Президент представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Именно в этом качестве Президент обеспечивает устойчивость и преемственность механизма государственной власти, координацию и взаимодействие всех органов государственной власти. Президент «призван цементировать государственную власть, обеспечивать конституционным путем разрешение всех кризисов и конфликтов между органами государственной власти»¹⁷. Как глава государства Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики, имеющее значение не только для исполнительной власти, но и для органов, представляющих другие ветви власти.

    Президент не может оставаться безучастным, если хоть один орган государства нарушает или не соблюдает Конституцию РФ, а тем более, когда при этом ущемляются или нарушаются права и свободы каких-либо групп населения.

    Президент не только вправе, но просто обязан принять меры вплоть до применения самого широкого принуждения на законной основе, если на территории государства действуют организованные преступные банды или незаконные вооруженные формирования, от которых исходит прямая и реальная угроза территориальной целостности, безопасности государства и правам человека в мирное время.

    Функция гаранта требует от Президента постоянной заботы об эффективности судебной системы и осуществления очень многих других акций, прямо не сформулированных в его полномочиях, — естественно, не вторгаясь в прерогативы парламента»¹⁸.

      «Среди многочисленных указов  и распоряжений Президента, принятых в последние годы, — пишет Л.А. Окуньков, — крайне мало решений, которые содержат предписания в адрес конкретных органов власти, нарушивших Конституцию России, и в которых содержится принципиальная оценка допущенных нарушений. Будучи гарантом Конституции Российской Федерации, Президент должен принимать все необходимые меры по ее соблюдению и обеспечению верховенства (высшей юридической силы) на территории России. Однако, в течение более двух лет со времени вступления в силу Конституции, действенных мер по приведению в соответствие с ней конституций и уставов субъектов Федерации не принималось.

    Заключение  договоров о разграничении полномочий между Российской Федерацией и республиками, входящими в ее состав, не решало проблемы, так как после подписания договоров большинство республик не привели в соответствие с федеральной Конституцией некоторые положения своих конституций. Со стороны Президента не было ни одного запроса в  Конституционный  Суд о соответствии Конституции Российской Федерации отдельных положений упомянутых актов ряда республик и некоторых других субъектов Федерации, хотя о них хорошо известно властным структурам и широкой юридической общественности.

    Лишь 5 октября 1995 г. был издан Указ по вопросу обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных актов краев, областей и других субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Признавая недопустимым нарушение Конституции и федеральных законов органами государственной власти субъектов Федерации при разработке и принятии ими нормативных правовых актов, Президент предложил этим органам устранить имеющиеся противоречия с положениями Конституции и федеральными законами. Можно предположить, что при невыполнении этого предписания упомянутыми органами Президент обратится в Конституционный Суд с конкретными запросами по поводу тех положений конституций, законов и иных актов, которые до сих пор не приведены в соответствие с федеральной Конституцией. Пока таких обращений Президента в Конституционный Суд не было.

    Нельзя  не обратить внимания на запоздалость предписаний этого Указа о неукоснительном соблюдении положений Конституции при подготовке и принятии основополагающих правовых актов субъектов Федерации. Как известно, большинство конституций и уставов в регионах уже приняты. Особенно актуален и безотлагателен пересмотр тех из них, где имеются положения, не согласующиеся с основами конституционного строя Российской Федерации, ее государственной целостностью, единством системы государственной власти, равноправием граждан и другими конституционными принципами»¹⁹.

    Еще одно замечание по этому поводу. И после 1996 г. вплоть до ухода в отставку Б.Н. Ельцина положение в стране, к сожалению, в лучшую сторону не изменялось. По-прежнему многие конституционные нормы нарушались, в том числе и самим Президентом, по-прежнему не принимались меры к тем, кто игнорировал Основной закон России — Конституцию РФ. И только после избрания Президентом РФ В.В. Путина положение начало меняться. Страна почувствовала, что у Конституции действительно есть гарант.

    Сложной и ответственной является функция Президента РФ  по обеспечению согласованной деятельности органов государственной власти.

    Эта функция важна для взаимодействия органов государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне отношений органов государственной власти Федерации и субъектов РФ и между различными субъектами РФ²⁰.

    Законодатель  не перечисляет все случаи, при  которых Президент РФ  может  использовать согласительные процедуры. Но в некоторых законах  прямо предусматривается использование Президентом России согласительных процедур. Такое указание, например, имеется в Федеральном законе  «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» от 29 июля 2000 г. В нем говорится, что Президент РФ вправе обращаться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

    Но  в случае возникновения разногласий Президент РФ использует согласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения согласованного решения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

    Конституция не раскрывает понятие согласительных процедур. Следовательно, Президент свободен в выборе конкретных согласительных процедур, суть которых состоит в выдвижении компромиссных вариантов и в конечном счете в достижении согласия.

    Согласительные  процедуры призваны обеспечить решение проблемы без элементов принуждения. Естественно, что в процессе согласования Президент выступает не как одна из сторон, а как общенациональный авторитет.

    Наиболее  распространенная форма решения спора, к которой часто прибегают стороны, — это непосредственные переговоры. Значение непосредственных переговоров особенно велико потому, что при их помощи имеется возможность не только найти выход из спорной ситуации, но и предотвратить сам конфликт. Следует приветствовать включение в договоры и соглашения как между Федерацией и ее субъектами, так и между субъектами, положений о проведении взаимных консультаций по интересующим участников вопросам.

    В качестве примера действенности  согласительных процедур под руководством Президента можно привести переговоры о достижении общих Целей в деятельности федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, партий, профсоюзов, общественных и религиозных объединений, в результате чего 28 апреля 1994 г. был открыт для подписания Договор об общественном согласии. Договор был подписан более чем 800 участниками, что, несомненно, стабилизировало политическую ситуацию в стране.

    Если  применение согласительных процедур не приведет к согласованному решению, Президент, в соответствии с Конституцией, может передать разрешение спора на рассмотрение суда. Выбор суда зависит от характера спора и компетенции суда. Конституционный Суд Российской Федерации, вправе разрешать споры о соответствии Конституции ряда нормативных актов субъектов Российской Федерации (ст. 125 Конституции).

    Возможность обращения Президента в суд в  случаях, предусмотренных ст. 85 Конституции, установлена и в других федеральных законах. Согласительные процедуры, как следует из ст. 85 Конституции, могут применяться Президентом практически во всех случаях обнаружившихся разногласий²¹.

    Но  в любом случае исключается передача дела в международный суд, поскольку  речь идет о внутренних вопросах жизни  одного государства. 

    3.1 Полномочия Президента РФ по формированию  государственных органов

    Полномочия  Президента по формированию органов  государственной власти регулируются в двух основных формах:

а) Президент  в пределах своей компетенции  создает новые или упраздняет уже имеющиеся органы государственной власти

б) Президент в пределах своей компетенции назначает или участвует в назначении, а также освобождает или участвует в освобождении соответствующих должностных лиц.