Основные принципы Конституции 1918, 1925, 1937, 1978 годов

Комиссия, согласившись с планом Д. И. Курского, признала необходимым, кроме согласования Конституции РСФСР с Основным законом СССР, внести в нее изменения  и дополнения в связи с постановлениями  предыдущих Всероссийских съездов  Советов и сессий ВЦИК, положениями  о местных органах власти и  законодательством об автономных республиках и областях. Поскольку рамки работы комиссии значительно расширились и формально не соответствовали решению XI Всероссийского съезда, комиссия вошла с соответствующим ходатайством в Президиум ВЦИК. Высший орган государственной власти РСФСР 14 июля 1924 г. согласился с предложением комиссии. Наличие заранее подготовленного предварительного проекта Конституции, одобренного комиссией, значительно облегчило последующую работу. Из нескольких суждений по этому вопросу наиболее удачным оказалось предложение Д. И. Курского: создать несколько подкомиссий для детального рассмотрения особо важных частей проекта. Комиссия образовала четыре подкомиссии: 1) по вопросам ведения центральных органов власти и увязки Конституции РСФСР с Конституцией СССР; 2) о местных органах власти; 3) по вопросам, касающимся национальных республик и областей; 4) по вопросам бюджета.

Создание  новой Конституции отодвинуло сроки  окончания работы комиссии. Поскольку отправным моментом работы подкомиссий послужил предварительный проект Основного закона, составленный Д. И. Курским.

Проект, включавший 91 статью, состоял из шести  разделов: «Общие положения», «Предметы  ведения Всероссийского съезда Советов  и ВЦИК», «Конструкция Советской  власти», «Активное и пассивное  избирательное право», «Бюджетное право», «О гербе и флаге». Можно сказать, что структура проекта в целом соответствовала построению Основного закона РСФСР 1918 г., хотя в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа» не было раздела, посвященного предметам ведения Всероссийского съезда Советов и ВЦИК. Первый раздел проекта (ст. ст. 1 —15) дублировал основные положения одноименного раздела Основного закона. Правда, были некоторые отличия. Ст. 3 проекта, заменявшая ст. 11 Конституции, по-новому определяла структуру РСФСР: «Автономные республики входят на началах федерации в российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику». Ст. 4 проекта воспроизводила ст. 12 Конституции, но содержала новую норму, закрепившую передачу полномочий, согласно ст. 1 Основного закона СССР, верховным органам Союза ССР. Проект (ст. 12) повторил ст. 20 Конституции РСФСР с тем отличием, что было исключено указание на предоставление местными Советами иностранцам прав российских граждан. Проект предусматривал, что решение данного вопроса должно осуществляться на основе постановлений СССР.

Второй  раздел проекта (ст. ст. 16—18) определял  права верховных органов РСФСР  в связи с образованием СССР. Ст. 16 проекта, как и ст. 49 Конституции РСФСР 1918 г., открывалась нормой, относящей к ведению Всероссийского съезда Советов и ВЦИК всех вопросов общегосударственного значения, после чего следовал их примерный перечень. Последний, однако, был в значительной мере иным, ибо ряд государственных полномочий отошел к ведению СССР. В проект не были включены пункты «в», «д», «ж», «з», «и», «н», «р» ст. 49 Конституции РСФСР. Пункты «б», «г», «к», «л», «ы», «о», «с-» ст. 49 вошли в проект в измененном виде. Ст. 16 проекта повторяла пункты «а», «с», «п» ст. 49 Конституции РСФСР 1918г. Ст. 17 проекта воспроизводила ст. 50 Основного закона РСФСР. Завершающая статья раздела устанавливала обязательность постановлений верховных органов СССР по предметам ведения Союза. За этим исключением никакие органы, кроме Всероссийского съезда Советов, ВЦИК, Президиума ВЦИК и Совнаркома РСФСР, не обладали правом издавать законодательные акты общегосударственного значения. Проект не определял исключительной компетенции Всероссийского съезда Советов. Третий раздел проекта (ст. ст. 19—63), как и соответствующий раздел Конституции, делился на два подраздела — «Организация центральной власти» и «Организация Советской власти на местах».

Подраздел «Организация центральной власти»  по сравнению с Конституцией РСФСР  1918 г. существенно дополнен. В нем определено положение Президиума ВЦИК как высшего органа государственной власти. Периодичность созыва очередных Всероссийских съездов увеличилась до одного года. Предел численности членов ВЦИК удваивался, кроме того, был установлен сессионный порядок работы ВЦИК и определены основания созыва ВЦИК на сессии. Изменились также система наркоматов республики и их положение. В РСФСР сохранилось 11 наркоматов — ВСНХ, внутренней торговли, труда, финансов, РКИ, земледелия, внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения и социального обеспечения, причем первые пять наркоматов являлись объединенными. Остальные нормы Конституции, чаще всего полностью, с незначительными изменениями, вошли в проект. Исключение составили ст. ст. 24, 30, 36, 39 и 48 Основного закона РСФСР, которые не были включены в проект.

Подраздел «Организация Советской власти на местах»  состоял из шести глав, причем три  из них не были известны Основному  закону. В главе об автономных республиках  регламентировалось положение автономных республик. АССР имела высшие органы власти; создание Совнаркома автономной республики разрешалось ВЦИК. Последний  определял также пределы прав АССР. В указанной главе проекта  совершенно не упоминалось об автономных областях. Новыми, кроме того, были главы  «Об исполнительных комитетах» и  «О взаимоотношениях центральных и  местных органов власти». Вообще подраздел о местной власти более, чем какая-нибудь другая часть проекта, отли­чался от соответствующего подраздела Основного закона РСФСР.

Разделы «Активное и пассивное избирательное  право» и «Бюджетное право» проекта  с небольшими изменениями повторяли  соответствующие разделы Основного  закона.

Заключительный  раздел проекта «О гербе и флаге» включал ст. 89 Конституции РСФСР, содержавшую описание герба РСФСР. Проект в соответствии с решением III сессии ВЦИК VII созыва различал военный, торговый и морской флаги РСФСР. 

Выясняя вопрос об источниках проекта, что в 68 статьях проекта прямо или  косвенно нашли отражение соответствующие  положения Конституции РСФСР  1918 г., в 10 статьях — нормы Основного закона СССР, в 6 — постановление VII Всероссийского съезда Советов «О советском строительстве», в 5 — постановление VIII Всероссийского съезда «О советском строительстве», в 3 — постановление IX Всероссийского съезда Советов «О советском строительстве», в 10— постановления сессий ВЦИК. Кроме того, в 11 статьях содержались новые положения. Таким образом, основным источником проекта явилась Конституция РСФСР 1918 г. Это не удивительно, ибо предварительный проект возник в результате внесения в Конституцию РСФСР необходимых изменений.

Предварительный проект Конституции послужил основой  работы подкомиссий. По имеющимся материалам можно с уверенностью говорить о  работе трех подкомиссий: по вопросам, касающимся национальных республик  и областей, о местных органах  власти, по вопросам бюджета. Подкомиссии  по вопросам ведения центральных  органов не созывались на заседания.

Заседание подкомиссии по вопросам, касающимся национальных республик и областей, состоялось 25 ноября 1924 г. Соответствующая глава проекта Основного закона в результате работы подкомиссии подверглась существенной переделке. Вдвое увеличилось число статей этой главы. По-новому была представлена структура РСФСР. Субъектами Российской Федерации признавались не только автономные республики, но и автономные области. Подтверждалось право автономной республики иметь конституцию, которая теперь, однако, должна была утверждаться ВЦИК в целом. Более четко определялась система органов АССР, причем вопрос о создании Совнаркома автономной республики окончательно решался ЦИК АССР.

Пределы прав автономных областей должны были определяться особым постановлением ВЦИК. Автономные области получили право  создавать соответствующие центральные исполнительные комитеты. 

Из всех подкомиссий наибольший объем работ  выполнила подкомиссия по местным органам власти, собиравшаяся на заседания 15 и 17 января 1925 г. Она приняла без изменений или с поправками редакционного характера подавляющее большинство статей первоначального проекта. Вместе с тем, подкомиссия внесла в проект и значительные дополнения. Было решено конституционно закрепить взаимоотношения отделов исполкомов разных ступеней, право исполкомов приостанавливать распоряжения отделов вышестоящего исполкома, усиление связей депутатов Советов с избирателями. На членов Советов возлагалась обязанность ежемесячно отчитываться перед избирателями. Те из членов Совета, которые в течение двух месяцев не выполняли этой обязанности, лишались своего мандата. Данные изменения отражали содержание положений о местных советских органах, принятых II сессией ВЦИК XI созыва в октябре 1924 г.

Подкомиссия признала необходимым включить в  проект статью о революционной законности, которая, однако, не была сформулирована.

О деятельности бюджетной подкомиссии, можно сделать лишь заключение о результатах ее работы.

Подкомиссия подвергла соответствующий раздел проекта значительной переработке. Из девяти статей проекта лишь три  были приняты без изменений. Остальные  статьи были заменены другими либо подверглись существенной переделке.

В частности, было сформулировано положение о  том, что бюджет РСФСР входит как  составная часть в единый бюджет СССР. При этом общесоюзное законодательство определяло распределение расходов и доходов на общесоюзные и  республиканские. Был установлен принцип, согласно которому в бюджете республики расходы должны покрываться ее доходами. Бюджеты АССР как составная часть  включались в бюджет РСФСР.

Проект  Конституции, учитывающий изменения  и дополнения подкомиссий, рассматривался на втором и третьем заседаниях комиссии 19 и 21 февраля 1925 г. Было решено общих прений не открывать, а обсудить проект в постатейном порядке. 

Д. И. Курский  выступил с предложением включить в  новый Основной закон без изменений  «Декларацию прав трудящегося и  эксплуатируемого народа», которое  было комиссией принято. В ходе обсуждения «Общих положений» было внесено два существенных изменения. В связи с расширением социальной базы пролетарской диктатуры, последовавшим после принятия первой Конституции РСФСР, выражение «рабочий класс и беднейшее крестьянство» было заменено словосочетанием «рабочий класс и крестьянство». Во-вторых, членами Российской Федерации, кроме АССР, были признаны также и автономные области.

Разделы проекта «Предметы ведения Всероссийского съезда Советов и ВЦИК» и «Устройство  Советской власти» в некоторых  аспектах также были изменены комиссией. Наиболее значительное нововведение, означающее дальнейший шаг в развитии пролетарской демократии,— замена не вполне равных выборов равными. Разные нормы представительства на выборах  для городов и сельских местностей заменялись едиными, причем унификация была произведена по числу избирателей. В частности, норма представительства на Всероссийский съезд Советов была установлена из расчета один делегат на 25 000 избирателей.

Поскольку данное изменение избирательного права привело к определенному несоответствию с Конституцией СССР, комиссия приняла проект постановления «Об унификации избирательного права трудящихся» в сельских и городских местностях, который должен был быть внесен на рассмотрение Президиума ЦИК СССР.

В свою очередь определенным изменениям подвергся  статус ВЦИК. Так, число членов ВЦИК. стало определяться Всероссийским  съездом, право требовать созыва ВЦИК на чрезвычайную сессию получили также ЦИК АССР в числе не менее  трех. На ВЦИК была возложена обязанность  специальным положением определить объем законодательных прав Совнаркома РСФСР. 

Заметно изменился статус автономных областей. Последние получили право иметь  Конституцию наравне с АССР. Было изменено положение о создании в  автономных областях центральных исполнительных комитетов. Комиссия в этом вопросе  подтвердила норму действовавшего законодательства. В процессе работы комиссии было внесено предложение  предоставить ЦИК АССР право приостанавливать постановления Президиума ВЦИК, но оно после острой критики было отвергнуто.

Комиссия  исключила из проекта норму об общих собраниях избирателей, непосредственно  разрешающих вопросы управления в тех сельских местностях, где  это было признано осуществимым. Главный аргумент в пользу данного решения состоял в том, что это положение Конституции РСФСР 1918 г. в практике государственного управления не встречалось. 

Из раздела  «Активное и пассивное избирательное  право» комиссия исключила 6 статей, определявших несущественные вопросы организации  выборов. Эти статьи проекта были тождественны ст. ст. 67, 72 — 75, 77 Конституции  РСФСР 1918 г. Остальные статьи проекта с незначительными редакционными изменениями были приняты комиссией.

Рассматривая  раздел «Бюджетное право-, комиссия внесла в него большие изменения. Были исключены  четыре и добавлена одна статья, из оставшихся статей проекта только одна принята в редакции подкомиссии, остальные статьи даны в иных формулировках. Основной смысл изменений — исключение из проекта второстепенных положений.

Раздел  «О гербе и флаге» комиссия также  значительно переработала. Были оставлены  только статьи о гербе и торговом флаге внутреннего мореплавания РСФСР. Статьи о военном и военно-морском  флаге РСФСР исключены комиссией, ибо вопросы организации вооруженных  сил относились к ведению СССР.

Проект  Конституции, обсужденный и принятый комиссией в ходе ее заседаний 19 и 21 февраля 1925 г., был направлен в Президиум ВЦИК. Высший орган государственной власти РСФСР 16 марта 1925 г. передал представленный проект на предварительное рассмотрение Совнаркома РСФСР. На этом, работа конституционной комиссии завершилась.