Общей тенденцией стало стремление центральной  власти сокращать полномочия муниципального управления, усиливать его зависимость  от бюрократического аппарата.

     Вместе  с тем усиление требований демократизации местного управления, подчинения деятельности муниципальных органов интересам населения явилось обратной реакцией на чрезмерную роль централизованного бюрократического аппарата, ограничение прав и свобод граждан. Соотношение централизма и децентрализации в управлении на местах, степень демократизма в устройстве местных учреждений все в большей степени определялись способностью граждан принудить центральную власть к уступкам.

     Разгром фашизма, вызвавший огромный рост авторитета и влияния демократических сил, повлек за собой в ряде стран прогрессивные изменения в положении муниципальных органов. Так, некоторые демократические принципы местного самоуправления были закреплены в послевоенных конституциях Франции, Италии, Японии.

     В 70—80-х гг. в ряде стран были предприняты  реформы местного управления (Великобритания, Франция, ФРГ и др.). Они отразили общий курс на модернизацию государственного аппарата в целях приспособления к научно-технической революции. Эти реформы устранили, хотя и не полностью, архаизмы в организации местного управления. Вместе с тем они в целом укрепили позиции чиновничьего аппарата муниципальных органов, сократили функции выборных органов местного управления. Произошло сокращение ассигнований центральной власти на нужды местных органов, связанные с содержанием различных социальных служб, снижение активности местных властей в сфере здравоохранения, жилищного хозяйства и т.п.

     Эволюция  местного управления, муниципальная  политика государств находят отражение  в теориях местного управления, получивших распространение в современном государствоведении.

     Существуют  различные теории, отражающие подчинение муниципалитетов государственной  администрации, что означает отказ  от идеи местного самоуправления. Для  этого направления весьма характерна концепция дуализма местного управления. Вторжение центральной администрации в местную жизнь, данная концепция объясняет тем, что ряд местных дел (например, просвещение, дорожное строительство) приобрел общегосударственное значение. Согласно этой теории, муниципалитет, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходит за рамки местных интересов и, следовательно, должен действовать как инструмент государственной администрации. Вместе с тем муниципалитеты сохраняют самостоятельность в чисто местных делах.

     Теория  дуализма муниципального управления не раскрывает социальных причин, породивших наступление центральной власти на самостоятельность и права муниципалитетов. Так, причиной вмешательства центра в муниципальные дела объявляется необходимость обеспечить единообразные высокие стандарты в управлении отраслями, получившими общегосударственное значение. На деле контроль центральной власти над муниципалитетами служит прежде всего обеспечению ее интересов в области просвещения, коммунального хозяйства и в других отраслях местной жизни.

     Лишен достаточных оснований и взгляд, согласно которому самостоятельность  муниципалитетов ограничивается лишь в отраслях, имеющих общегосударственное  значение, и сохраняется в чисто  местных делах. В современных  условиях не только контроль, но и прямое распорядительство центральных органов распространяется на всю сферу муниципального управления.

     Как отмечают некоторые авторы, все большее  число существенных решений принимается  центром, который оставляет на долю местных представительных органов  обязанность безоговорочно выполнять их. Это означает, что местные представительные органы превращаются в механизм выполнения директив центрального правительства, в придаток общегосударственной администрации.

     Появились муниципальные концепции, связанные  с теорией государства всеобщего благоденствия. Муниципалитеты объявляются инструментом социального обслуживания, обеспечивающим и охраняющим в равной мере интересы всех классов и слоев общества.

     Теория  социального обслуживания трактует функции муниципалитетов как одно из проявлений сущности «государства всеобщего благоденствия». Однако государственная власть ведет линию на поддержание и развитие главным образом тех муниципальных служб, которые отвечают интересам крупного предпринимателя. Усиливается противоречие между потребностями граждан в жилье, образовании, социальном обеспечении и стремлением власти лимитировать сферу муниципальной активности преимущественно тем, что выгодно частному предпринимательству. За счет расширения частного предпринимательства свертываются муниципальные социальные программы — жилищные, здравоохранения и др. Соответственно сокращается материальная база социальных функций органов местного управления.

     Во  многих странах имеет хождение концепция  внеполитического местного управления, которая провозглашает, что муниципалитеты должны стоять в стороне от политики, быть служебным аппаратом, специализированным на оказании обществу определенных услуг. Иногда концепция «муниципалитеты — вне политики» служит обоснованию запрещения забастовок муниципальных служащих. Доказывается необходимость насаждения в муниципалитетах форм и методов деятельности, присущих частным корпорациям. Поскольку муниципальные советники испытывают определенное влияние избирателей, они объявляются плохими администраторами. Смысл призыва держать муниципалитеты вне политики состоит не в изоляции этих органов от политической жизни (это и невозможно), а в том, чтобы сделать местное управление послушным инструментом проведения правительственной политики.

     Таким образом, муниципальные органы современного государства не могут трактоваться как действительное местное самоуправление. В социально-политическом плане они никогда не были самоуправлением всего населения. С другой стороны, местное самоуправление как определяющее политико-правовое качество этих учреждений — уже пройденный этап муниципализма. Если выборность местных чиновников, отсутствие сверху назначаемых властей были достаточными критериями местного самоуправления в XIX в., когда местные органы решали узкий круг второстепенных дел при минимальном вмешательстве центра, то к середине XX в. положение круто изменилось.

     Выборность  и отсутствие на местах агентов центральной  власти, хотя и сохраняют свое значение как элементы муниципальной демократии, уже не препятствуют всестороннему  регулированию муниципальной деятельности со стороны центра.

1.2. Модели организации  власти на местах  в зарубежных странах

     Местное самоуправление является непременным  атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает  громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.

     В настоящее время в научной  литературе наиболее часто встречается  классификация известных в мировой  практике моделей организации власти на местах, в основе которой лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти.

     В соответствии с данным подходом можно  выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую⁶.

     Англосаксонская (классическая) модель получила распространение  преимущественно в странах с  одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой  Зеландии и др.

     Основными чертами этой модели являются: а) формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления; б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления.

     Отношения между центральной властью и  местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом “действовать в пределах предоставленных полномочий”, т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными.

     В Великобритании - родине классических муниципальных форм - бесспорным считается  факт, что компетенция органов  местного самоуправления производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками, послушными исполнителями воли) парламента⁷.

     В США при определении конституционного статуса органов местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины, В качестве исходного  положения в данном случае применяется  формула "муниципалитеты - креатуры штатов"⁸. Вместе с тем принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы местного значения в рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата.

     Данная  модель не предусматривает наличия  на местах каких-либо чиновников, назначаемых  из центра для контроля за органами самоуправления, Местные советы в  пределах закона, обычая (сложившейся  практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов.

     Контроль  за органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: через  финансирование их деятельности; посредством  проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.

     Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко.

     Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации  власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

     Отличительные признаки этой модели следующие: а) сочетание  местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости; б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим; в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

     Родоначальница  континентальной модели - Франция, для  которой высокая степень централизации  местного управления и самоуправления является исторически традиционной. Во Франции достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего, в административном и финансовом смысле) от вышестоящих органов управления.

     В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции  являются коммуны - муниципальные образования, создаваемые жителями небольших  городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара Республики. Последний наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой,

     Приведенный в качестве примера французский вариант организации власти на местах является типичным для континентальной модели местного самоуправления.

     Сравнивая англосаксонскую и континентальную  модели местного самоуправления, следует  иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.

     Наряду  с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие  в себя черты каждой их них и  обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.