Источники земельного права и их иерархия

     В соответствии с ч. 3 ст. 46 Конституции  РФ каждый гражданин имеет право на обращение в межведомственные (международные) органы по защите прав и свобод человека при соблюдении определенных условий: наличие соответствующего международного договора РФ и исчерпание всех имеющихся внутригосударственных средств правовой защиты нарушенных прав.

     Российская  Федерация гарантирует права  коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации⁶.

2. Конституция РФ — ведущее начало всего нормотворчества, основной источник для всех отраслей российского права. Она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется по всей территории России.

     Все принимаемые подзаконные правовые акты не должны противоречить Конституции  РФ, конституциям республик, законодательству

других  субъектов РФ.

     Если  законодательные и иные нормативно-правовые акты, принимаемые в России, вошли  в противоречие с Конституцией РФ, то они подлежат отмене или изменению.

     Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором о разграничении предметов ведения и полномочий⁷.

     При характеристике источников земельного права, как и всех отраслей права, основным источником выделяется Конституция  РФ. Это происходит потому, что Конституцию РФ от других источников отличают особые юридические свойства, которые заключаются:

     а) В верховенстве Конституции. Это означает, что с ее принципами, нормами, закрепленными в ней, должна сообразовываться деятельность всех государственных, общественных структур, граждан во всех сферах жизни. Она выступает как бы доминантой всего общественного развития;

     б) В ее высшей юридической силе, что закреплено в ст. 15. Это означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации не должны противоречить Конституции, и что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица и граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы;

     в) В ее роли как ядра правовой системы. Ее принципы играют основополагающую роль для всей системы российского права и текущего законодательства. Именно Конституция определяет сам процесс правотворчества во всех сферах права;

     г) В особой охране Конституции, т.е. охране закрепленных в ней правил. Для этого задействована вся система органов государственной власти, осуществляющих охрану в различных формах. Статья 80 Конституции закрепляет, что Президент РФ является ее гарантом.

     Важную  роль в охране конституционных норм играет Конституционный Суд РФ, который  рассматривает дела о соответствии Конституции Российской Федерации  законов и иных нормативных актов, как федеральных органов власти, так и субъектов РФ.

     К законодательным актам конституционного уровня относятся Конституция РФ и федеральные конституционные  законы, изданные в связи с принятием в Российскую Федерацию нового субъекта (ч. 2 ст. 65 Конституции РФ), а также в соответствии с ч. 1 ст. 76 по предмету ведения и другим вопросам, предусмотренным Конституцией РФ.

     Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. от 02.06.2009)⁸ и другие нормативно-правовые акты обеспечивают механизм действия законодательства конституционного уровня.

     Многие  из содержащихся в Конституции РФ общих норм имеют земельно-правовую направленность. Так, конституционные нормы устанавливают, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории⁹. Примечательно, что ни о каком другом природном объекте ни в одном законодательном акте не говорится ничего подобного.

     Таким образом, Конституция РФ ставит землю  в особое положение по сравнению с другими объектами правового регулирования, отмечая ее уникальность и неповторимость.

     Согласно  п. 1 и 2 ст. 9 Конституции РФ земли  могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, которые признаются и защищаются равным образом. В п. 1 и 2 ст. 35 сказано, что право частной собственности охраняется законом.

     Каждый  вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться  им как единолично, так и совместно  с другими лицами. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не приносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона¹⁰ .

     Конституция РФ предусматривает регулирование  земельных отношений на основе приоритета публично-правовых норм земельного законодательства. Это означает, что право частной собственности на землю не может быть абсолютным правом. Права частных земельных собственников могут и должны быть ограничены в интересах общества. Аналогичные ограничения предусмотрены в законодательстве ряда стран (например, США, Англии и др.).

     Немаловажное  значение для земельного права имеют  конституционные нормы, регулирующие экологические отношения. Так, в  соответствии с Конституцией РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением¹¹, а также обязан охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам¹². В п. «д» ст. 71 Конституции РФ установлено, что в ведении Российской Федерации находятся федеральная государственная собственность и управление ею (в том числе и федеральная земельная собственность). К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относятся: разграничение государственной собственности¹³; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры¹⁴, а также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды¹⁵.

     В соответствии с Конституцией РФ общепризнанными  принципами и нормами международного права и международными договорами с Российской Федерацией она осуществляет свои суверенные права и юрисдикцию на своем континентальном шельфе¹⁶ и в исключительной экономической зоне¹⁷.

     3. Федеральные конституционные законы. Третьим уровнем источников земельного  права являются федеральные конституционные законы, которые принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ (ст. 65, 66, 68, 70, 84, 114, 118, 128 и 135). Принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию (ст. 108 Конституции РФ). Например, 28 апреля 1995 г. принят Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (в ред. от 30.04.2010)¹⁸; а 21 июля 1994 г. принят Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в (ред. от 02.06.2009)¹⁹.

     Важное значение для земельного права имеют конституционные нормы, гарантирующие государственную защиту прав и свобод гражданина путем признания, соблюдения и защиты. В частности, ст. 45 Конституции РФ гласит, что каждый гражданин вправе защищать свои права всеми способами, не запрещенными законом. Одним из таких способов является право обращения в суд или арбитражный суд.

     Статья 120 Конституции РФ — важная гарантия правильного рассмотрения любого земельного спора, устанавливающая независимость судей и подчинение их только закону, а в случае несоответствия акта государственного или иного органа закону — принятие решения в соответствии с законом.

     Статья 123 Конституции РФ сформулировала основные принципы судопроизводства — гласность, состязательность, равноправие.

     4. Федеральные законы. Они принимаются  Федеральным Собранием РФ, которое  состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы.

     В соответствии со ст. 104 Конституции  РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ.

     Законодательная форма как источник земельного права  в настоящее время значительно  расширена. В соответствии со ст. 5, 76 Конституции РФ законодательные  акты теперь принимаются не только на федеральном и республиканском уровне, но и на уровне субъектов РФ. Они осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие закона и иных нормативно-правовых актов.

     Государственная Дума принимает федеральные законы по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, которые затем передаются на рассмотрение Совета Федерации.

     Федеральный закон считается одобренным Советом  Федераций, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникающих разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

     В случае несогласия Государственной  Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы²⁰ .

     Обязательному рассмотрению в Совете Федерации  подлежат принятые Государственной  Думой федеральные законы по наиболее важным вопросам (ст. 106 Конституции  РФ).

     Принятый  федеральный закон в течение  пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Если Президент в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон.

     Однако  следует отметить, что некоторые  федеральные законы в области земельных отношений не имеют рыночного механизма их регулирования.

     5. Указы Президента РФ. Президент  РФ является главой государства.  Он в соответствии с Конституцией  РФ может издавать указы и  распоряжения.

     Следует отметить, что нормативные указы  Президента РФ относятся к федеральному уровню.

     Анализ  нормативных актов Президента РФ дает основание утверждать, что они  изданы по самым разнообразным проблемам  правового регулирования земельных отношений в период проведения земельной реформы в России, начиная с Указа Президента РФ от 27.10.1993 № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»²¹ (утратил силу).

     ЗК 1991 г. устарел, и ни у кого не вызывало сомнений, что многие его положения вступили в противоречие с Конституцией РФ, но нормы, которых был лишен ЗК РФ и которые содержались в указах Президента РФ обеспечивали тем не менее рациональное использование земель, их охрану, ограничение (в разумных пределах) права частной собственности на землю. Одним словом, они представляли собой реальное воплощение принципа общественно-Целесообразного характера регулирования земельных отношений.

     Был создан правовой вакуум в сфере земельных  отношений, результаты которого не замедлили  сказаться. Как часто бывает в  нашей стране, бездумно сметается  весь накопленный опыт (в том числе  и положительный), однако альтернативы уничтоженному зачастую не находится.

     Новый ЗК РФ был принят Государственной  Думой 28 сентября 2001 г. и опубликован 30 октября 2001 г.²² Он состоит из 18 глав и 103 статей. Работа над новым ЗК РФ продолжалась около десяти лет.

     За  это время было подготовлено несколько  вариантов, а принят был-, на наш взгляд, не лучший вариант. Доказательством этой точки зрения служит очередная редакция ЗК РФ от 7 июля 2003 г.²³