Источники земельного права и их иерархия

     6. Постановления и распоряжения  Правительства РФ также относятся к федеральному уровню.

     Источниками земельного права являются также  подзаконные нормативно-правовые акты исполнительных органов государственной  власти, изданные в пределах их компетенции  и во исполнение законов и указов Президента РФ.

     Специфика этого уровня заключается в том, что:

1. подзаконные нормативно-правовые акты издаются в пределах своей компетенции государственными органами, выполняющими исполнительно-распорядительные функции;
2. данные акты не должны противоречить федеральным законам, нормативным указам Президента РФ, которые в свою очередь не должны противоречить конституционным законам.

     С учетом образовавшегося вакуума  в регулировании земельных отношений особо возросли роль и значение подзаконных нормативно-правовых актов, так как то, что должно было быть урегулировано законами, в значительной мере регулируется указами Президента РФ и подзаконными нормативно-правовыми актами.

     В соответствии с Конституцией РФ исполнительную, власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, которое издает постановления и распоряжения и обеспечивает их выполнение;

     Правительство РФ осуществляет полномочия, которые  возложены на него Конституцией РФ, федеральными законами и нормативными указами Президента РФ1.

     Все это и обусловило то обстоятельство, что постановления Правительства  РФ касаются самых разнообразных  сторон правового регулирования  земельных отношений и потому занимают самое важное место среди подзаконных нормативных правовых актов. Это постановление Правительства РФ от 05.02.1993 № 100 «О государственной программе мониторинга земель Российской Федерации на 1993—995 Годы»²⁴, постановление Правительства РФ от 05.08.1992 № 555 «Об утверждении Положения о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами»²⁵, распоряжение Правительства РФ от 10.08,1992 № 1453-р «Об отмене администрацией Московской области решений районных, городских, поселковых и сельских администраций об изъятии земель государственного лесного фонда и передаче лесов на территории лесопаркового пояса г. Москвы другим пользователям»²⁶, постановление Правительства РФ от 28.01.1993 № 77 «Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства» (в ред. от 07.05.2003)²⁷; постановление Правительства РФ от 19.11.2002 № 833 «О государственном земельном контроле»²⁸ и утвержденное им Положение; постановление Правительства РФ от 28.11.2002 № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель»²⁹.

     7. Акты министерств и иных государственных  органов федеральной исполнительной  власти. В межотраслевом и отраслевом масштабах источниками земельного права служат нормативные акты государственных комитетов, министерств и служб РФ — нормативные приказы, инструкции и др. По общему правилу, эти акты обязательны только для учреждений и должностных лиц данного ведомства. Однако в тех случаях, когда данное ведомство в силу закона или постановления Правительства РФ получило право на издание обязательного

акта, а  также, если этот ведомственный акт был утвержден постановлением Правительства РФ, он получает общеобязательную силу.

     Для упорядочения ведомственного правотворчества  Министерство юстиции РФ осуществляет государственную регистрацию всех этих актов на предмет их полного соответствия действующему законодательству.

     8. Нормативно-правовые акты субъектов  РФ. В республиках, входящих в состав Российской Федерации, роль источников земельного права выполняют конституции республик, а также нормативные постановления по вопросам использования и охраны отдельных природных ресурсов, нормативные указы президентов республик (там, где они выбраны), а также нормативные постановления и распоряжения правительств республик. Поэтому в некоторых из них приняты земельные кодексы (Карелия, Коми и др.), а в некоторых они находятся в стадии разработки.

     В субъектах РФ общее управление использованием и охраной земель осуществляют соответствующие  органы государственной власти субъектов, полномочия которых определены Федеральным  законом от 06.10.1999 № 194-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. От 15.11.2010)³⁰. С учетом нового Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»³¹ и ЗК РФ определена компетенция поселковой, сельской, районной и городской администраций.

     В других субъектах РФ (в областях, автономных областях и округах) источниками  земельного права, помимо законодательных  актов выступают уставы субъектов РФ и издаваемые органами исполнительной власти нормативно-правовые акты, а также решения представительных органов субъектов, постановления и распоряжения глав администраций. Так, в Нижегородской области утверждена Программа приватизации земель сельскохозяйственных предприятий, которая предусматривает раздел земли и имущества среди владельцев земельной доли. Ряд решений по разным вопросам использования и охраны земель был принят и в других субъектах РФ.

     Согласно  ст. 72 и 76 Конституции РФ земельное  законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. По предметам ведения издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются нормативно-правовые акты субъектов РФ. Но Конституция РФ не содержит положения, которое бы разрешало нарушать эту очередность.

     В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ вопросы создания единого рынка земли отнесены исключительно к ведению Российской Федерации. Следовательно, саратовский закон «О земле» и аналогичные акты других субъектов РФ, в которых разрешена купля-продажа земельных участков, это конституционное положение игнорируют.

     Разграничение компетенции федеральных органов  государственной власти и аналогичных органов субъектов РФ осуществляется в соответствии с Указом Президента РФ от 12.03.1996 № 370 «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 25.11.1996)³².

     В совместном ведении Российской Федерации  и ее субъектов находятся вопросы  разграничения государственной  собственности на землю и другие природные ресурсы, а также природноресурсовое законодательство, законодательство об охране окружающей среды и др.

     В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

     В соответствии с Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (в ред. от 30.01.2001)³³ было создано семь федеральных округов.

     В каждом федеральном округе создано  Управление Генеральной прокуратуры, в задачу которого входит приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством.

     9. Нормативно-правовые акты органов  местного самоуправления. В соответствии  со ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое является самостоятельным в пределах своих полномочий. Органы самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

     Местное самоуправление в Российской Федерации  обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного самоуправления, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

     Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских, иных поселениях с учетом исторических и иных местных традиций.

     Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно³⁴.

     Например, в соответствии с Федеральным  законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»³⁵ глава местной администрации в пределах своей, компетенции издает постановления и распоряжения, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации издают приказы, которые, имея общенормативное значение, являются источниками земельного права: о порядке использования земель общего назначения в населенных пунктах; о порядке использования земель городской, сельской застройки и т.п.

     Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления не должны противоречить конституционным, законодательным, подзаконным нормативно-правовым актам, указам Президента РФ и нормативно-правовым актам субъектов РФ.

     Обеспечение соблюдения существующей иерархии нормативно-правовых актов возлагается на суды и прокуратуру. Рассмотрим порядок устранения коллизий, возникающих в системе источников земельного права.

     Компетенция Конституционного Суда РФ определена Федеральным конституционным законом № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. от 02.06.2009)³⁶, принятым Федеральным Собранием РФ и подписанным Президентом РФ 21 июля 1994 г. В этом Законе определено, кто обладает правом на обращение в Конституционный Суд РФ (ст. 3, 84, 88, 96, 101, 105, 107).

     Конституционность нормативно-правового акта проверяется  Конституционным Судом РФ с позиций:

     а) Содержания правовых норм в данном нормативно-правовом акте. Например, если права граждан и организаций в земельно-правовом акте ущемлены по сравнению с конституционным, то такой земельно-правовой акт может быть признан не соответствующим Конституции РФ;

     б) Формы нормативно-правового акта. Так, если вместо постановления как формы принятия нормативно-правового акта, установленного законом, был издан приказ, т.е. форма, не предусмотренная законом, то такой акт может быть признан неконституционным;

     в) Порядка принятия нормативного акта и введения его в действие. Например, нельзя считать конституционным такой нормативно-правовой акт, который не был опубликован и доведен до исполнителей;

     г) Установленной Конституцией РФ компетенции и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти.

     Например, если Государственная Дума Федерального Собрания РФ примет земельно-правовой акт без одобрения Совета Федерации, то в данном случае будет явное нарушение разграничения компетенции между этими органами;

     д) Разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, федеральным или иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Например, признается неконституционным нормативно-правовой акт, который принимается органами государственной власти субъектов РФ, в то время как его принятие отнесено только к федеральным органам государственной власти.

     Конституционный Суд РФ по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативно-правового акта принимает постановление о признании этого акта соответствующим или не соответствующим Конституции РФ полностью или частично в зависимости от обстоятельств дела (ст. 86, 98 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

     С момента вступления в силу постановления о признании нормативного акта или отдельной его части неконституционными, нормативный акт или его часть не могут быть официально опубликованы, обнародованы или введены в действие, а будучи введенными в действие, считаются недействительными.

     В Прокуратуру РФ вправе обратиться любой  гражданин или организация с заявлением о принесении протеста прокурора на нормативный акт, принятый с нарушением закона: в случае несоблюдения компетенции органа, принимавшего данный акт; нарушения процедуры принятия акта; противоречия подзаконного акта законодательству и т.п.